Una «política de Estado» hace referencia a un tipo particular de política, distinta de una política de gobierno, de la cual, sin embargo, no existe una conceptualización consensuada que permita precisar en el lenguaje político y académico cuándo una política es de Estado, identificando sus atributos operativos y tangibles. No se trata de una cuestión teórica en sí, sino de un problema práctico, por lo cual es necesario que se aporte en la búsqueda de rigor conceptual que ayude a desarrollar un lenguaje con bajo nivel de equivocidad y que contribuya fundamentalmente para que los actores políticos y sociales se entiendan.
En consecuencia, es necesario distinguir una «política de gobierno» de una «política de Estado». Una política de gobierno es aquella que se circunscribe a una gestión en particular y responde a los intereses y criterios de esta. Por lo tanto, dura mientras esté vigente el gobierno que la concibió. Es decir, son políticas que normalmente no tienen continuidad más allá del propio gobierno que la formuló y la sostuvo. Tampoco busca consensos extendidos, sino que refleja el pensamiento de la mayoría que durante un período determinado sustenta a ese gobierno. Es más, una política de gobierno no tiene por qué tener continuidad con políticas anteriores, no necesariamente tiene consenso ni lo busca, porque la raíz ideológica que diferencia la nueva política con la anterior, es la misma que diferencia al gobierno de la oposición. Consecuentemente, a un gobierno no se le puede exigir que formule políticas de Estado porque esa no es su competencia. Lo que no puede dejar de hacer es gobernar por políticas y por lo tanto, proponerlas, discutirlas, tratar que prevalezcan sus criterios, implementarlas, ejecutarlas y aplicarlas.
Una política de Estado, en cambio, construye cursos complejos que influirán en la vida del Estado y de toda la sociedad. Supone una determinada modalidad de intervención estatal en relación a una cuestión que concita la atención, interés o movilización de todas las organizaciones de la sociedad. Esto es así porque el Estado, a través de sus políticas suele encarnar valores, algunos de los cuales son vertebrales para el desarrollo de la sociedad, en torno a los que se formulan políticas, que más allá del componente ideológico de cada gobierno, perduran en el tiempo, convirtiéndose en verdaderas políticas de Estado.
En otros términos, una política de Estado responde a intereses más generalizados, valores que son menos cuestionables por la mayoría de la sociedad y que además son de suma importancia para el desarrollo del país, aunque no necesariamente exista unanimidad sobre la misma. Muchas políticas se implementan con el desacuerdo de las fuerzas políticas de la oposición o de determinados sectores de la sociedad y sin embargo, a largo plazo, adquieren continuidad y consenso por su relevancia. Esto significa que varía el horizonte temporal de ambos tipos de políticas.
En este sentido, este tipo de políticas se aproximarían a lo que Matus denominó, diferenciándola de la planificación estratégica situacional, «la gran estrategia». Se trata de un tipo de enfoque trascendental que, a diferencia de los planes definidos para un período de gobierno, guía la planificación de un país a largo plazo.
El análisis de gran estrategia es más científico, más independiente de la lucha política contingente y debe realizarse ni muy lejos ni muy cerca del gobierno. Es una exploración del futuro muy compleja, que requiere gran dominio en las fronteras de las ciencias y alta imaginación y creatividad. Es un tipo de enfoque trascendental: un país que no tiene gran estrategia es necesariamente un país imitador (Matus 2006: 27).
La definición de Matus nos acerca a una de las dos miradas distintas pero complementarias desde las cuales podemos analizar las políticas de Estado, cuando el análisis se orienta a los contenidos de la política, acercándonos al plano del deber ser y a una visión prospectiva, propia del concepto de planificación5. La otra mirada, en cambio, se aproxima al concepto de políticas de Estado desde el plano instrumental, para referirnos preferentemente a políticas consolidadas históricamente, y se trata de una visión retrospectiva de la política.
Frente a estas dos perspectivas de análisis, no acordamos con la distinción conceptual propuesta por Claudia Bernazza al comparar «proyectos nacionales» con «políticas de Estado», y menos aún, con la definición que la autora propone de este tipo de políticas atadas al enfoque institucionalista. El objetivo de su trabajo «¿Proyectos nacionales o políticas de Estado? Aportes al lenguaje de la política» es «develar los diferentes enfoques que operan detrás de las palabras. Un enfoque naturalista-institucionalista parecería estar jugando en oposición a un enfoque constructivista-situado» (2011: 4), por el cual declara su preferencia. De acuerdo a Bernazza,
un Proyecto Nacional, en tanto propuesta de futuro al que se accedería a través del logro de objetivos situados en un campo ideológico particular, parece contraponerse en el discurso público con las políticas de Estado, presentadas como lo armonioso y permanente (2011: 4).
Por lo tanto, mientras «los Proyectos de Nación son un conflicto en sí mismos», el concepto de política de Estado, «al no debatir el orden establecido ni proponer cambios, se asocia a la ausencia de conflicto» (Bernazza 2011: 3).
El problema radica, de acuerdo a la autora, en la traducción e interpretación que, desde la «academia», se ha dado al término de políticas públicas. A partir de una traducción no exenta de ideología, el estudio de las políticas públicas se centró en la acción administrativa de los gobiernos, dejando para otras ciencias o líneas de investigación el rastreo de la contienda política o electoral que les da origen. Este estudio pareciera centrarse en la acción política que acontece una vez superados los conflictos y dirimidas las cuestiones del poder. En este escenario, ya están definidos los vencedores y los vencidos. La política pública, como producto del sistema político, se desentiende de las cualidades del orden establecido y de la validez de ese orden. El concepto política de Estado está íntimamente ligado al concepto anterior. Y agrega Bernazza, «esta ilusión de estabilidad y permanencia es la que vuelve eficaz el concepto política de Estado» (2011: 3).
Atar el análisis de las políticas, como lo hace Bernazza, a una única mirada supone el riesgo de desconocer que las teorías son construcciones, visiones de la realidad, que así como sostienen, también cuestionan las posturas dominantes. Tal como se puede advertir, existen diversos abordajes al análisis de políticas públicas. El más frecuente es el institucionalista, estatista y centralista, pero no es el único. Sumado a lo cual creemos que es un error desconocer el carácter conflictivo de las políticas de Estado. De hecho, uno de los atributos que caracteriza a este tipo específico de política, es su carácter conflictivo. Aunque lo que se vea a simple vista sean los acuerdos y consensos, nada de esto puede ser concebido sin la conflictividad de base que se produce y reproduce en el ámbito de las políticas. En otros términos, las políticas se construyen en un proceso de naturaleza conflictiva en el cual hay momentos en los que la lucha y el disenso dan paso a acuerdos, a instancias que ayudan a generar puntos de encuentro o por lo menos, a aceptar que alguien finalmente logra imponer su visión y eso temporalmente genera un orden. Además, su carácter controversista no solo afecta a las políticas en sus procesos, sino también en sus contenidos.
El conflicto entonces es un atributo común o un prerrequisito para cualquier política, es decir, una política supone siempre ambas dimensiones: conflicto y consenso. Es por ello que la continuidad y el consenso, por sí mismos, son claramente insuficientes para caracterizar una política de Estado. Privilegiar el consenso y el tiempo es solo una visión simplificada, superficial y quizás hasta imprecisa; sin embargo, la continuidad y el consenso pueden alcanzar el carácter de atributo específico de una política de Estado cuando se arraigan sobre la base y como resultado de un proceso extenso, controversial y cambiante. En este sentido, las políticas de Estado son una realidad compleja y dinámica, y más aún en democracia, cuando los acuerdos son el resultado de los constantes debates entre las fuerzas políticas y los actores sociales.
Más allá de desconocer el rol que el conflicto juega en la configuración de las políticas de Estado, atribuyéndoselo a los proyectos nacionales, Bernazza termina, de manera un tanto contradictoria, afirmando que:
Un Proyecto Nacional (provincial, regional, local) y las políticas de Estado son dos conceptos en diálogo. Sin proyecto, sin tensiones alrededor de diferentes proyectos, sin conflictos y superación de las diferencias, sin acuerdos, sin recorridos históricos, no hay políticas de Estado. Una política de Estado puede visualizarse una vez consolidada, es casi un «darse cuenta» de la estabili zación de acuerdos alcanzados luego de arduas negociaciones, o luego de la derrota de alguno de los sectores o proyectos en pugna, generalmente el más débil. Una política de Estado es un producto al que hay que acercarse críticamente, porque lo instituido suele responder a sectores dominantes (2011: 4).
CONCLUSIONES
En la necesidad por avanzar en la búsqueda de atributos específicos que nos ayuden a delimitar con mayor precisión el concepto de políticas de Estado, no creemos que se trate simplemente de una cuestión de enfoques, sino más bien de entender que, frente a las dos miradas distintas pero complementarias desde las cuales podemos analizar las políticas de Estado, al trascender períodos de gobierno, el énfasis está puesto, más que en el contenido, en el proceso, lo que significa que se privilegia una visión más instrumental de la política. En este tipo de políticas, es probable que se generen conflictos y diferencias ideológicas entre el gobierno y la oposición o con el partido que estuvo con anterioridad en el gobierno y aun con diferentes sectores de la sociedad. Es decir, lo que permite configurar la política como política de Estado es el proceso de conflictividad que desarrolla el mismo. De hecho, puede suceder que un gobierno entre en conflicto con una política de Estado, pero también que gobiernos distanciados ideológicamente continúen la misma política de Estado.
En todo caso, el atributo específico de una política de Estado es algún nivel de conjunción entre conflicto, continuidad y consenso, aunque esta característica general no siempre se concrete del mismo modo en la realidad contingente, especialmente con referencia a la continuidad y el consenso, que no siempre parecen conjugarse al mismo tiempo. En determinadas circunstancias puede prevalecer de modo unilateral la continuidad y en otros casos el consenso, incluso cuando este último se genera para provocar rupturas o cambios en el curso seguido hasta ese momento. Tampoco es necesario que la política de Estado se dé ininterrumpidamente; una misma política puede plantearse como política de Estado en un período y como política de gobierno en otro, donde no prime ninguno de los dos atributos y en consecuencia la política sea simplemente una política de un gobierno.
En definitiva, comprendemos y acordamos con Bernazza que se trata de conceptos complementarios, pero esto dependerá del lugar donde se ubique la mirada de quien los estudia. Si uno mira al Estado en términos prospectivos, lo hace en términos de planificación; es decir, constituye una mirada asociada a los planes que se proponen para el Estado en cada momento. Si en cambio se mira para atrás, retrospectivamente, lo que se ve son procesos históricos en torno a determinadas cuestiones, lugar desde el cual podemos hablar o no de políticas de Estado. Y esto es así porque las políticas de Estado son el resultado de un proceso histórico, en torno a temas que son centrales en la relación Estado/sociedad y como tal constituyen visiones estratégicas. En este sentido es imposible confundir conceptualmente política de Estado con política neoliberal, es sencillamente inexplicable; de manera análoga a pretender generar una política de Estado por el simple acto de la voluntad política: esa voluntad tendrá primero que pasar el tamiz de una construcción histórica.
Enrique Area Sacristán.
Teniente Coronel de Infantería.
Doctor por la Universidad de Salamanca.
