Con ocasión de las dos crisis que estamos sufriendo, el COVID y las condiciones climatológicas, he creído conveniente publicar de nuevo la explicación de cómo actúa el Ejército en España en situaciones de crisis.
Desde el punto de vista militar. (Ciclo de conferencias impartidas en la Escuela de Guerra por el Teniente Coronel Enrique Area Sacristán. 2013/2014)
Una de las cualidades que la sociedad debe exigir a los que tienen la responsabilidad de garantizar su seguridad y salvaguardar sus intereses es la prudencia. Es precisamente esta actitud prudente de los que diseñan las estrategias nacionales de seguridad lo que los lleva a ver previamente, a anticiparse a los acontecimientos y medir las consecuencias antes de obrar. No podemos dejar de tomar en consideración que las situaciones que atenten contra la seguridad no sólo se van a producir, como lo han venido haciendo a lo largo de los siglos, sino que, como consecuencia de la mayor inestabilidad mundial, su probabilidad y frecuencia será mayor que en épocas pasadas, y su gestión de una creciente complejidad fruto del mayor número de actores que intervienen y la tremenda evolución tecnológica de las últimas décadas. Así pues, deberemos dotarnos de unos mecanismos que minimicen las consecuencias iniciales para los ciudadanos y faciliten el planeamiento y desencadenamiento de las respuestas adecuadas. Como decía el famoso tratadista chino de la antigüedad (S. VI a.c.) Sun Tzu: “Cuando el mundo está en paz un hombre de bien mantiene su espada al alcance de la mano”. En esos mecanismos que garanticen la seguridad es donde surge la necesidad de disponer de previsiones para reaccionar a las crisis, entendiendo que las medidas militares son solamente una parte, que como también decía el referido tratadista “la capacidad de resolver un conflicto sin lucha es lo que distingue al prudente del ignorante”. Para ello nos decía se requiere: “conocimiento de la realidad, conocimiento propio, reflexión ponderada, elección de una conducta buena y correcta ejecución”. Conocimiento de la realidad. O lo que hoy diríamos análisis del entorno estratégico Conocimiento propio. En palabras del siglo XXI estudio y planeamiento de las capacidades precisas:
Reflexión ponderada. Es decir, disponer de las herramientas adecuadas de planeamiento que permita elegir la línea de acción apropiada.
Elección de una conducta buena. Podríamos entenderlo como la necesidad de dotarnos de unos mecanismos de respuesta que de una forma automática aseguren las necesidades básicas de la población y faciliten el aporte extraordinario de recursos.
Correcta ejecución. O sea, disponer de los órganos adecuados para el control de la situación y unas elementos preparados y entrenados. Se hace preciso, no obstante, acotar el significado de la palabra crisis, vocablo cuyo uso se encuentra ampliamente extendido …. “fulano tiene una crisis nerviosa”, “el Madrid está atravesando una crisis de juego”, “mi empresa no termina de remontar la crisis económica”, por citar algunas expresiones de uso común. Pero en lo que respecta al tema tratado en este trabajo, podríamos concluir que una crisis se desencadena cuando se produce un cambio más o menos repentino de importancia y trascendencia hacia una situación perjudicial, provocando un acontecimiento súbito – imprevisto y extraordinario – y que exige una reacción para restituir la normalidad. Es evidente que, a pesar de nuestro afán para encontrar una definición única, las crisis son de naturaleza y origen diversos que hacen que cada una de ellas sea diferente; sin embargo, se podrían encontrar algunos rasgos comunes a todas ellas: Sorpresa. No existe crisis que pueda ser totalmente anticipada. Por ejemplo, podemos prever una crisis de origen climático, pero no podremos prever en su totalidad que en algún punto o zona esa situación provoque una crisis de efectos desproporcionados.
Singularidad. Cada crisis es única, raras veces provocan los mismos efectos, aunque las causas sean las mismas. Toda crisis provoca situaciones de emergencia. Los modos habituales de proceder y los medios empleados en situaciones de normalidad son inútiles o ineficaces e insuficientes.
Aparición de nuevos actores que en ocasiones provocan o pueden provocar situaciones locales de difícil solución o cuando menos control. A pesar de la singularidad de la crisis, tanto por los efectos como las causas que las provocan, se pueden agrupar fundamentalmente por el origen de las mismas, lo que facilitará sin duda disponer de los mecanismos de respuesta diseñados desde la situación de normalidad. En una primera aproximación, también la más evidente sin duda, es la división entre crisis cuyo origen está en la propia naturaleza y en las que, siendo provocadas por la mano del hombre, éste interviene también en su desarrollo, y que podríamos denominar crisis políticas. Entre las primeras podríamos identificar las lluvias torrenciales, incendios, terremotos, etc; en el segundo grupo las guerras o conflictos de los diversos tipos, acciones terroristas, graves disturbios o alteraciones del orden público. Aunque no de una manera tan clara como la anterior, podríamos agrupar las crisis en función de la incidencia o grado en el que puedan afectar a los intereses nacionales. Por ejemplo, un terremoto de grandes dimensiones, siendo una crisis, no tiene las mismas repercusiones, y por ende la respuesta será diferente si se produce en el propio territorio nacional o en otras zonas del globo, y dándose en éstas, no será lo mismo en una región donde los intereses económicos, por ejemplo, sean críticos que en otras en las que “simplemente” el interés está basado en razones humanitarias y/o solidaridad internacional. En consecuencia, las crisis las podremos agrupar en aquellas de carácter nacional, o que afectan directamente al territorio nacional, y las que tienen un carácter internacional y que dependerán no sólo del grado que afecten a los intereses nacionales, sino que la respuesta estará condicionada por la solidaridad debida en base a la pertenencia a las organizaciones de seguridad y defensa. Una tercera forma de aproximación a la crisis es su relación, o potencial relación con el conflicto. Aunque la crisis es considerada como la antesala del conflicto, no puede considerarse una afirmación universal. Por ejemplo, un incendio, aunque de grandes proporciones, difícilmente rebasarán el umbral de la crisis, mientras que las acciones de limpieza étnica que, aunque limitadas a un área geográfica, son susceptibles de convertirse en un conflicto de imprevisibles consecuencias. En ambas podrán ser utilizadas las Fuerzas Armadas, en las primeras lo harán como complemento y en apoyo de la defensa civil, en las segundas su participación será inevitable para su resolución, con un mayor o menor empleo de la Fuerza en base al espectro del conflicto. Así podríamos hablar de operaciones de gestión de crisis en apoyo a autoridades civiles y operaciones militares de gestión de crisis, como se expone en la última parte de la conferencia. Por ejemplo, un incendio puede ser provocado por la mano del hombre, pero es la propia naturaleza la que lo desarrolla, sin embargo, un conflicto es provocado, dirigido y ejecutado por los hombres.
La gestión de crisis.
Antes de pasar a describir el proceso de gestión de crisis, hagamos algunas consideraciones sobre éstas. Algunas de ellas el acontecimiento que desencadena su origen es inopinado, como sucede en la mayoría de las crisis de carácter natural, mientras que en otras se producirán una serie de indicadores que nos alerten sobre su iniciación, disminuyendo en este caso el efecto sorpresa. Por otra parte, la evolución no sigue una trayectoria uniforme origen – escalada – resolución – desescalada – salida; al contrario, normalmente se produce una sucesión de variaciones de intensidad de la crisis, que obliga a continuas revisiones de los planeamientos iniciales. Otro aspecto que destacar es la percepción de la propia crisis; así, mientras que una situación de enfrentamiento armado entre dos naciones, A y B, es percibida por estas como un conflicto para otras naciones no se tratará sino de una crisis, en la medida que pueda afectar a sus intereses con una mayor o menor intensidad. Así, una misma situación podrá ser considerada como crisis o conflicto en función de la percepción de los actores implicados en ellas. Ya hemos dicho en el apartado anterior que las crisis serán de carácter militar si llevan implícito el empleo de la Fuerza y en ese caso estaremos hablando de operaciones militares de gestión de crisis, lo que supone normalmente su empleo en un conflicto armado. Este es el caso de las misiones de estabilización que están desarrollando nuestras FAS en el exterior. Resulta evidente que las naciones deben dotarse de unos mecanismos de gestión de crisis que garanticen tanto la seguridad de los ciudadanos como la adecuada respuesta militar; ambos mecanismos deben tener la adecuada sinergia y estar dirigidos al más alto nivel. Por otra parte, la interdependencia de la sociedad global, la pertenencia a diferentes Organizaciones de Seguridad y Defensa que obliga a una respuesta solidaria. Una operación de estabilización se puede desarrollar en el más amplio espectro del conflicto, es decir desde un escenario de guerra, en el que el componente de estabilización es pequeño por la ausencia del factor determinante de la seguridad, al de paz, en el que las operaciones militares son prácticamente inexistentes o muy limitadas y siempre de carácter defensivo, y en el que las actividades de estabilización son las que marcan la evolución de la operación.
Esta visión, proporciona indicios y alerta sobre una crisis real o potencial. Permite valorar el desarrollo de una situación de crisis, así como sus implicaciones reales o potenciales para la seguridad. Desarrolla las opciones de respuesta para orientar en el Proceso de valoración la toma de decisiones Político-Militar (PME) y directivas. Con carácter general, la gestión de crisis se puede considerar dividida en cinco fases: Indicadores y Alerta, Valoración, Opciones de Respuesta, Planeamiento y Ejecución y Retorno a la Estabilidad, como queda plasmado en el siguiente gráfico.
Fase 1. Indicadores y Alerta. En esta fase es primordial disponer de unos adecuados órganos de inteligencia que mediante el seguimiento de los acontecimientos puedan proporcionar la información necesaria para que el nivel político tome las decisiones pertinentes. Con este análisis inicial, esta autoridad política podrá considerar algunas de las tres opciones: declarar la situación de crisis, recabar información adicional o no tomar en consideración la alerta. En esta fase se implementan las opciones preventivas de las que más tarde hablaré.
Fase 2. Valoración. Tiene por finalidad analizar los riesgos derivados de la crisis. En base a este primer análisis el nivel político puede dictar sus primeras instrucciones que sirvan de desarrollo de las Opciones de Respuesta. En esta fase se determina cual es grado de participación de las FAS, bien en apoyo a las autoridades civiles, bien asumiendo el liderazgo de las operaciones, cuando se trate de una crisis de marcado carácter militar. Es preciso adoptar desde los primeros estadios de la crisis de unas medidas de respuesta, previstas desde la situación de normalidad para activar de forma automática los mecanismos de respuesta, a la vez que minimizar las consecuencias inmediatas de la crisis. En lo que se conoce como Medidas de Respuesta (MRC)
Fase 3. Opciones de Respuesta. En esta fase se desarrollan las diferentes opciones de respuesta que permitan la posterior toma de decisiones. Ciñéndonos al empleo de las FAS: El nivel Estratégico Militar (JEMAD en España) analiza los objetivos estratégicos que se persiguen y elabora las Opciones de Respuesta Militar. Una Opción de Respuesta Militar describe en líneas generales la posible solución militar, los recursos necesarios y las limitaciones para su empleo, así como un asesoramiento sobre sus ventajas e inconvenientes y riesgos. Estas ORM se someten a la aprobación del nivel político, quien una vez decidida emite una Directiva Política, con los parámetros generales en los que se enmarcará la gestión de la crisis. A continuación, el Mando Estratégico Militar promulga la Directiva Inicial Militar que desencadena el planeamiento operacional.
Fase 4. Planeamiento y Ejecución. En esta fase se desarrolla el planeamiento operativo de la respuesta de crisis con los siguientes hitos principales, referidos siempre a la respuesta militar: Se genera la Fuerza. Se desarrolla el Plan de Operaciones. Se proyecta la Fuerza. Se conduce la Operación Fase
5. Retorno a la Estabilidad. En esta Fase se evalúa si se ha alcanzado la situación final deseada y, en ese caso se procede al repliegue. En caso contrario se ordena la revisión de las opciones de respuesta a la crisis, lo que supondrá el inicio de un nuevo proceso de planeamiento.
El Sistema Nacional de Gestión de Crisis.
Hasta aquí se han expuesto una serie de conceptos teóricos, aplicables a cualquier sistema de gestión de crisis, veamos ahora como está organizada en España la respuesta a situaciones de crisis en lo que se conoce como el Sistema Nacional de Gestión de Crisis (SNGC). En cuanto al desarrollo normativo se debe significar que la entrada en vigor de la LO. 5/2005 de la Defensa Nacional deroga buena parte de las normas en las que se basaba el SNGC. Desaparece de la mencionada Ley el concepto de Defensa Civil, entendiendo como “un todo” la Defensa Nacional, y aunque ésta no se encuentra explícitamente definida, sí se deduce de la lectura del su artículo segundo: “La política de defensa tiene por finalidad la protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de derechos y libertades, y de la garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objetivo contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España” En dicha Ley también se establece la responsabilidad del Presidente del Gobierno para la gestión de situaciones de crisis y de la creación del Consejo de Defensa Nacional, como órgano colegiado, coordinador, asesor y consultivo del Presidente de Gobierno en materia de Defensa, recibiendo como uno de sus cometidos asistir al Presidente de Gobierno “en la dirección de los conflictos armados y en la gestión de situaciones de crisis que afecten a la defensa ….”. También determina la Ley que le corresponde al Gobierno establecer los criterios relativos a la preparación y disponibilidad de los recursos humanos y materiales no propiamente militares para satisfacer las necesidades de la Defensa Nacional. No debemos perder de vista que con independencia de la naturaleza de la crisis un aspecto fundamental en su gestión es mitigar sus efectos sobre la población civil. La Protección Civil, definida en la Ley 2/1985 de Protección Civil, es objetivo prioritario en el SNGC: “Se identifica doctrinalmente como la protección física de las personas y de los bienes en grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en las que pueda peligrar en forma masiva la vida e integridad física de las personas” En la Directiva de Defensa Nacional de 2004 se establecía como uno de sus objetivos en el ámbito nacional (y lo sigue haciendo en el 2008) el desarrollar un nuevo sistema nacional de gestión de crisis para sustituir al entonces vigente “sistema preventivo de la defensa” El mayor inconveniente que presentaba este manual era la profunda diferencia que tenía con el sistema de gestión de crisis de OTAN (NCRSM), por ello en el EMACON, en coordinación con DIGENPOL y con Presidencia de Gobierno se llevó a cabo la redacción del Manual del Sistema de la Defensa para Respuesta a Crisis (MSDRC). Este Manual fue finalmente sancionado por el JEMAD el 22 de febrero de 2006, con la concurrencia de los principales órganos que intervienen en el Sistema, Presidencia de Gobierno, MINISDEF (DIGENPOL) y DG. de Protección Civil, entre otros. En resumen, el desarrollo del SNGC se encuentra desarrollado en su práctica totalidad en el ámbito de la defensa, siendo además interoperable con el correspondiente de OTAN. Sin embargo, no hay un desarrollo completo y reglado del Sistema Nacional, siendo los distintos Ministerios afectados los que van desarrollando sus procedimientos para integrarse en él. Entendida la crisis como “la situación de inestabilidad que pudiera alterar la vida normal de una nación y la acción de gobierno y que incluso por su peligrosidad potencial para la seguridad nacional y colectiva, induce al Gobierno a tomar una serie de medidas preventivas que pueden llevar asociada la puesta en marcha de sus sistemas de preparación y respuesta, y el empleo de los recursos de la Defensa Nacional. Lo anterior se plasma en el Sistema Nacional de Gestión de Crisis, que bajo la dirección del presidente del Gobierno cuenta como elementos principales: la Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, el Comité Nacional de Planes Civiles de Emergencia (CNPCE), y la Dirección de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis. La Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis (CDGSC), es el principal órgano consultivo del presidente para situaciones de crisis. Es sustituido en sus funciones por el Consejo de Defensa Nacional en la gestión de situaciones de crisis que afecten a la Defensa. Formando parte de la CDGSC se constituye una Comisión de Apoyo. El Comité Nacional de Planes Civiles de Emergencia, en el que presidido por el Jefe de Gabinete de Presidencia de Gobierno se integran los Directores Generales de Política de Defensa y Protección Civil, representantes de otros Ministerios. Sus principales cometidos son:
Emitir directrices para elaborar los planes civiles de emergencia.
Coordinar la aportación de recursos de los comités sectoriales.
Dirección de Infraestructuras para Seguimiento de Situaciones de Crisis. Su cometido fundamental es evaluar las consecuencias y efectos de la crisis sobre Elementos principales del Sistema Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis CDGSC
En lo que respecta a la integración de la Administración Militar en el SNGC los principales actores son los siguientes:
Además del propio Ministro de Defensa como parte de la CDGSC y del CDN,
DIGENPOL es vicepresidente del CNPE y dirige el comité sectorial de defensa. El JEMAD, y los JEMs de los Ejércitos y Armada como miembros del CDN.
JEMAD como dirige el planeamiento y la conducción de las operaciones en el nivel estratégico militar, y aplica las medidas de respuesta de crisis
Mando de Operaciones, dirige el planeamiento y conducción de las operaciones y situaciones de crisis en el nivel operacional.
Unidad Militar de Emergencias, dirige el planeamiento y conducción de las operaciones militares en situaciones de crisis que no requieran el uso de la Fuerza.
A modo de resumen se puede apreciar en la imagen el marco y la estructura interministerial del Sistema Nacional para la Gestión de Crisis. Como he mencionado con anterioridad el único sistema cuya organización y funcionamiento se encuentra recogido en una publicación de forma ordenada y detallada es el de la Defensa en el citado MSDGC. Es por ello que para la descripción de los sistemas, organización y procesos me referiré a lo expuesto en dicho Manual. Comenzando por sistema está compuesto por cinco componentes: las Opciones Preventivas, las Medidas de Respuesta, los Estados de Alerta, las Medidas Contra Sorpresa y Contra Agresión. Los tres primeros son válidos para cualquiera de las situaciones de crisis, mientras que los dos últimos se activan exclusivamente para situaciones contempladas en el Artículo 5 del Tratado de la Alianza.
Opciones Preventivas. Están concebidas para los momentos iniciales de la crisis, cuando las posturas no están claramente definidas y tienen que evitar incrementar la tensión de la crisis. Se utilizan también para la desescalada de la crisis. Comprenden medidas diplomáticas, políticas, económicas y militares o de diplomacia militar. Estas medidas tienen su mayor eficacia en combinación con las Medidas de Respuesta de Crisis que veremos a continuación.
En el Manual se desarrollan, aunque no es una lista cerrada cerca de 80 medidas, ocho de ellas exclusivas para situaciones de lucha contraterrorismo.
Medidas de Respuesta de Crisis (MRC). Son el medio fundamental por el cual se pueden preparar e iniciar acciones en respuesta a una crisis. Una MRC consiste en un conjunto de actuaciones militares, o civiles en su caso, dirigidas a la consecución de un objetivo específico a alcanzar durante la gestión de una crisis. Las MRC proporcionan la posibilidad de elevar el estado de disponibilidad de la Defensa Nacional en todo el territorio nacional o en un área determinada, durante una crisis o conflicto. Se encuentran agrupadas en 19 áreas funcionales y su empleo puede ser originado de acuerdo con el esquema de la figura.
Contra Sorpresa. Ya hemos visto que uno de los elementos que caracterizan a una crisis es la sorpresa, y ésta puede darse en su dimensión temporal (ataque o ataque inminente con poco o ningún aviso) o en los medios y procedimientos empleados por el agresor. Entre los orígenes de estos ataques cabe incluir los procedentes de otros Estados, los realizados por organizaciones terroristas, operaciones de información contra nuestras fuerzas u organización. La finalidad de la declaración de la Contra Sorpresa es mantener la capacidad de las FAS para desarrollar con eficacia sus misiones y comprende aquellas medidas defensivas que deben aplicarse rápidamente para asegurar la supervivencia de aquellas, la población y la infraestructura.
La Contra-Agresión marca la transición de una situación de preparación y desarrollo del alistamiento y disponibilidad para el combate, a otra de autorización por el Gobierno para el empleo de las Fuerzas Armadas contra la nación o naciones, fuerzas armadas o agentes no estatales que estuvieran realizando o apoyando activamente una agresión contra el territorio español.
El concepto de Contra Agresión está concebido para que su empleo tenga lugar, normalmente, en relación con un Plan Operativo y con sus correspondientes Reglas de Enfrentamiento. Su declaración y cancelación puede ser a iniciativa del Presidente de Gobierno o del Ministro de Defensa, o bien a petición del JEMAD o por una solicitud de OTAN u otra nación aliada.
Los Estados de Alerta. Responden a la necesidad, ante determinadas situaciones de riesgo, adoptar unas condiciones de alerta y seguridad, previamente establecidas, que sean de general aplicación en la totalidad de las Fuerzas Armadas, que permitan un grado de protección adecuado frente a la amenaza y cuya implantación en el territorio afectado se haga de forma coordinada y a la mayor brevedad posible. Si retomamos las cinco fases para la conducción de una crisis que hemos explicado de una forma genérica y la aplicamos al SNGC vemos en la figura los principales documentos y autoridades que toman parte en su aprobación.
Empleo de las capacidades militares en la gestión de crisis.
El empleo de las capacidades militares para la resolución de una crisis puede tener dos modelos diferentes según la emergencia o situación que da origen a ella requiera o pueda requerir el empleo de la Fuerza, o bien teniendo un carácter no bélico precisa de la contribución de las capacidades militares. En el primer caso estaríamos hablando en un supuesto de intervención de las FAS en conflictos armados de diferente intensidad bien en territorio nacional o en el exterior, que salvo los mecanismos de respuesta a la crisis explicados previamente no son objeto de la presente conferencia. En este tipo de situaciones se considera el empleo de recursos y medios no propiamente militares, o lo que podríamos sintetizar diciendo el apoyo civil al esfuerzo militar.
Capacidades militares en la gestión de crisis.
En el segundo supuesto, se trata de aplicar capacidades militares en apoyo a las autoridades civiles. Las especiales características de organización, disponibilidad y preparación, junto con los medios disponibles proporcionan a las FAS unas capacidades que son especialmente necesarias en situaciones de especial riesgo o calamidad y que, aún sin ser su cometido principal, como instrumento del Estado son susceptibles de ser empleadas en lo que se denomina Operaciones en Apoyo a Autoridades Civiles. Operaciones de carácter no bélico en las que intervienen medios humanos o materiales militares cuyo objetivo es la protección física de personas y bienes en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública u otra necesidad pública de naturaleza similar, en los que la seguridad y vida de las personas pueda peligrar. Tanto en la Directiva de Defensa Nacional como en la propia LO.5/2005 de Defensa Nacional, contemplan la intervención de las FAS en apoyo a las Autoridades Civiles, así como en la todavía vigente LO 4/1981 que regula los Estados de Alarma, Excepción y Sitio. La propia creación de la UME es una clara apuesta por la cada vez mayor importancia de la concurrencia de todos los esfuerzos de la nación a garantizar la seguridad de los ciudadanos. Vamos a distinguir tres tipos de situaciones en lo que se refiere a las Operaciones de Apoyo a las Autoridades civiles: la colaboración que se realiza en el ámbito de la Protección Civil, la que se produce en el de la seguridad ciudadana y la que se aplica en el campo de la seguridad militar. En relación con el primer grupo es la Unidad Militar de Emergencias la que, tras su creación y la posterior aprobación del Protocolo de Intervención de esta unidad militar, el JEMAD promulga una Directiva (05/2008) cuyo propósito es regular la intervención de las FAS ante una emergencia en apoyo a las Autoridades Civiles, y en la que se contempla a la UME como primera unidad de intervención, pero que contempla la posibilidad de aportar otros elementos de los ejércitos. En base a esta Directiva se desarrolló un COPLAN que sustituyó a los anteriores de la serie “Tormenta”. Como algunos de sus aspectos más significativos se destaca: La responsabilidad de la dirección ante cualquier emergencia corresponde a la Autoridad Civil en cuyo ámbito de competencia se produzca. La participación de las unidades militares será siempre bajo la dependencia de sus mandos naturales. La seguridad de la Fuerza es primordial y no puede ser utilizada en cometidos para los que no estén específicamente adiestradas. El apoyo de las FAS será siempre con los medios disponibles más adecuados en cada momento y con la estrecha coordinación entre las autoridades civiles y las militares relacionadas con la emergencia. La UME es la unidad de primera intervención. El jefe de la UME es la Autoridad Militar de Coordinación de Emergencias, los Jefes de las Unidades de Intervención la autoridad de coordinación con las autoridades civiles correspondientes. Los JEMs designan a su vez las autoridades de coordinación para los apoyos Respecto a la colaboración en el ámbito de la seguridad ciudadana, cabe destacar la que se realiza en el apoyo al control de la inmigración ilegal, como han sido la operación aeronaval realizada en aguas canarias (Operación Noble Centinela) o la constitución de campamentos temporales por el ET (Operación Alfa India), o las que permanentemente se realizan en la frontera en nuestras ciudades de Ceuta y Melilla. Otras misiones de esta índole son las que se realizan en alta mar en apoyo a la lucha contra el crimen organizado. Por último, en el campo de la seguridad militar se colabora también con las autoridades civiles como es por ejemplo en la protección de objetivos ante situaciones de especial amenaza terrorista. O las que se realizan para reforzar la seguridad en los espacios naval y/o aéreo ante eventos de especial significación.
2.- Desde el punto de vista de la legislación constitucional española: La Ley de Estados. (La vanguardia. 10/10/2017)
La crisis catalana provocó que se empezara a hablar de un artículo de la Constitución, el 116, que, aunque forma parte de los instrumentos legales contemplados en la Carta Magna, implicaría una fase mucho más incierta y peligrosa. Se trata del artículo que regula los supuestos de estados de alarma, excepción y sitio, que suponen la suspensión temporal de derechos fundamentales e incluso, en el caso más extremo, la entrada en escena del ejército.
Los tres estados, de alarma, de excepción y de sitio, se ordenan de menor a mayor gravedad. Más allá del mencionado artículo 116, su regulación se desarrolla en la Ley Orgánica 4/1981, que establece varios principios comunes. Se deben declarar cuando “circunstancias excepcionales” hagan imposible “el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios”. Además, las medidas correspondientes, y su duración, deben ser las “estrictamente indispensables” para restablecer la normalidad y, por lo tanto, aplicadas de forma proporcional. Y finalmente, los tres estados no interrumpen el “normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado”.
De hecho, el propio artículo constitucional deja claro, en su punto número 5, que durante estas situaciones excepcionales no puede disolverse el Congreso ni interrumpirse su actividad. Y también de hecho, es al pleno del Congreso a quién le corresponde debatir siempre los ámbitos de actuación y las prórrogas de estas situaciones excepcionales.
Estado de alarma
El estado de alarma es el menos aplicable a la situación política, ya que está especialmente pensado para supuestos de desastres naturales como terremotos, inundaciones, grandes incendios o accidentes, así como epidemias o situaciones de contaminación grave. También se prevé para coyunturas de desabastecimiento o paralización de servicios básicos. Se aplica mediante un decreto del Gobierno, en el que se debe definir el ámbito, los efectos y la duración del estado de alarma y comunicarlo al Congreso.
Los estados de alarma se deben decretar por 15 días y, si el Gobierno quiere alargar el plazo, debe pedir expresamente una autorización al Congreso. La posible prórroga debe entonces debatirse en el hemiciclo. En principio, este estado no implica suspensión de derechos fundamentales, pero sí algunos límites temporales en aspectos como la circulación de personas y vehículos, el requiso temporal de bienes, la intervención de industrias o fábricas o el establecimiento de límites al uso de servicios o consumo de artículos de primera necesidad.
De los tres estados contemplados por el 116, el de alarma es el único que ya se ha decretado en España. Fue en 2010, bajo la presidencia del socialista José Luis Rodríguez Zapatero. La huelga de controladores aéreos, y el caos consecuente, provocaron que el Gobierno decretara el estado de alarma y considerara a los controladores personal militar, de manera que, si no acudían a su puesto de trabajo, se les podía acusar de un delito de rebelión. El estado de alarma se prolongó durante 30 días más tras la autorización pertinente del Congreso, hasta que se restableció la normalidad en el tráfico aéreo.
Estado de excepción
El estado de excepción puede decretarse cuando “el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos”, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas o el de los servicios públicos básicos “resulten gravemente alterados”. Lo decreta el Gobierno pero con la previa autorización del Congreso. El Ejecutivo deberá “determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración”. El plazo de estos estados es de 30 días aunque se puede prorrogar otros 30 días más, con los mismos requisitos por parte de la cámara baja.
El Congreso también debe establecer con claridad los derechos fundamentales que se verán afectados por el decreto del estado de excepción. El artículo 55 de la propia Constitución fija qué derechos podrían verse afectados en los casos de excepción y sitio: son más de 7 artículos recogidos en la propia Constitución, que garantizan por ejemplo las privaciones de libertad personal, la inviolabilidad de la propiedad privada o el derecho a la libre expresión o la reunión, entre otros.
El estado de excepción permitiría pues que se pueda proceder a detenciones durante diez días máximo –mucho más de lo permitido por la Constitución en situaciones de normalidad–, registros domiciliarios o intervención de comunicaciones sin orden judicial, limitación de movimientos y circulación de personas en determinadas horas o lugares, suspensión de publicaciones y medios de comunicación, disolución de reuniones y de manifestaciones, prohibición de huelgas o incluso establecer zonas de seguridad.
Estado de sitio
Finalmente, el estado de sitio es el que se decretaría en una situación más grave. En concreto, cuando “se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional”, artículo íntimamente relacionado con el 8º de nuestra Constitución, siempre y que no pueda resolverse por otros medios.
De nuevo, la iniciativa es del Gobierno, pero es esta vez es el Congreso el órgano que debe dictarlo, así como determinar “su ámbito territorial, duración y condiciones”. La Constitución no fija ningún límite temporal al estado de sitio.
Se trata pues de la medida más extrema que implica una práctica militarización de la vida pública, ya que la mayoría de los derechos fundamentales quedarían suspendidos de forma temporal. El Gobierno cedería temporalmente los poderes a la autoridad militar, aunque bajo la dirección del ministerio de Defensa, hasta el restablecimiento de la normalidad. Además de ese punto, el estado de sitio se diferencia del de excepción en que también quedarían anuladas todas las garantías jurídicas en la detención de ciudadanos.
Dado que existe la opinión generalizada de que, siendo el Rey el Mando supremo de las Fuerzas Armadas, a él le corresponden ciertas atribuciones con respecto a su utilización, es preciso aclarar su función, precisamente para no confundir o llevarse a engaño, las que de este artículo constitucional pueden derivarse para S.M,:
Ser el Mando supremo de las Fuerzas Armadas es una facultad tradicional que se repite entre las atribuciones del Rey en el constitucionalismo decimonónico español, si bien ahora con un significado diferente: en los textos constitucionales del siglo XIX al Rey se le atribuye -aunque con matices en cada una de ellas- el mando y la disposición de las Fuerzas Armadas; mientras que en la vigente Constitución (artículo 62.h) el mando supremo de las Fuerzas Armadas lo ejerce el Rey como instancia de influencia sin poderes reales y efectivos sobre ellas. Y ello es así, por la doble razón de que en la Monarquía parlamentaria el Jefe del Estado no es, obviamente, el Jefe del Gobierno y porque el artículo 97 atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado.
Dado lo anterior, es evidente que en situaciones de crisis constitucional que no pueda controlarse a través de los mecanismos previstos en el artículo 116 y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, el Rey como guardián de la Constitución y al amparo del papel constitucional que esa última atribuye a las Fuerzas Armadas en el artículo 8, puede adoptar ciertas iniciativas dirigidas a restablecer la normalidad. Fuera de este supuesto verdaderamente excepcional (recuérdese, por ejemplo, el día 23 de febrero de 1981), el Rey carece de poderes decisorios sobre las Fuerzas Armadas.
Por último, le correspondería al Congreso delimitar qué delitos quedan bajo jurisdicción militar, aunque ésta debe someterse a los principios constitucionales, de manera que su extensión al ámbito civil solo podría producirse de forma excepcional.
3.- La dicotomía jurídica en el orden internacional. (Comité Internacional de la Cruz Roja. 30/06/2003)
Umbrales para la aplicación del derecho internacional humanitario
Tradicionalmente, el derecho internacional humanitario ha tratado de regular la conducción de las hostilidades y los daños que causan los conflictos interestatales más bien que los intraestatales. Esta distinción se basaba en la idea de que la violencia armada interna plantea cuestiones de gobernabilidad soberana y no de reglamentación internacional. Sobre esa base, los Convenios de La Haya de 1899 y 1907 relativos a las leyes y costumbres de la guerra terrestre se aplican exclusivamente en las guerras internacionales.
Los Convenios de Ginebra 1949 siguieron favoreciendo ampliamente la reglamentación de las guerras interestatales en lugar de las nacionales, y la inmensa mayoría de las disposiciones sustantivas de los Convenios se aplican únicamente:
» (…) en caso de guerra declarada o de cualquier otro conflicto armado que surja entre dos o varias de las Altas Partes Contratantes, aunque una de ellas no haya reconocido el estado de guerra.
El Convenio se aplicará también en todos los casos de ocupación total o parcial del territorio de una Alta Parte Contratante, aunque tal ocupación no encuentre resistencia militar «.
Aunque el artículo tenía un alcance menor del que hubiera cabido esperar, los términos en que estaba redactado significaban un cambio importante con respecto a los convenios anteriores, que requerían una declaración de guerra más formalista. Desde la perspectiva de los conflictos armados internacionalizados, que suelen caracterizarse por acciones militares encubiertas, en lugar de directas, ese giro era decisivo.
Además, la experiencia vivida por la comunidad internacional con la Guerra Civil Española, que tuvo de hecho un carácter muy internacionalizado, así como las masivas atrocidades perpetradas contra grupos minoritarios en determinados países durante la II Guerra Mundial, contribuyeron a forjar la voluntad política de regular, al menos superficialmente, algunos aspectos de las guerras civiles. Tras las notables discrepancias sobre la forma de plasmar esa voluntad, el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 extendió los principios más elementales de la protección humanitaria a las personas que no participen directamente en las hostilidades o que hayan quedado fuera de combate. Las dificultades para definir la noción de conflicto armado interno se salvaron con una definición negativa que hacía aplicable el artículo 3 común en caso de » conflicto armado que no sea de índole internacional “, si bien » una de las cosas que puede afirmarse con mayor seguridad sobre la expresión que no sea de índole internacionales que nadie puede decir a ciencia cierta lo que significa «. Aunque el fondo del artículo 3 común define los principios de los Convenios y establece algunas normas imperativas, no contiene disposiciones concretas. Además, los pocos principios enunciados en él se aplican solamente cuando la intensidad de las hostilidades alcanza el grado de » violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y grupos armados organizados o entre tales grupos «.
Los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra mantuvieron la distinción entre conflictos armados internacionales y conflictos armados sin carácter internacional » dejando sin resolver la difícil cuestión del derecho que debe aplicarse en los conflictos armados que constan de elementos tanto internacionales como no internacionales «. El propósito del Protocolo adicional I era reafirmar y desarrollar las normas que afectan a las víctimas de los conflictos armados internacionales, como se indica específicamente en el artículo 1: «El presente Protocolo, que completa los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para la protección de las víctimas de la guerra, se aplicará en las situaciones previstas en el artículo 2 común a dichos Convenios «. Es revelador que, en relación con los conflictos armados internacionalizados, el artículo 1(4) del Protocolo adicional I dispone también expresamente que » (…) los conflictos armados en que los pueblos luchan contra la dominación colonial y la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, en el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación » se consideren automáticamente conflictos armados internacionales a los efectos de dicho Protocolo. Aunque ha sido objeto de considerables críticas, la inclusión de estos conflictos en el ámbito de aplicación del artículo 1(4) confirma que la dicotomía entre conflictos internacionales y conflictos no internacionales dista mucho de ser rigurosa o de basarse en unos principios: conflicto armado internacional no es sinónimo de guerra interestatal, ni la plena aplicabilidad del derecho internacional humanitario presupone que las colectividades beligerantes sean Estados.
El desarrollo, más limitado, del derecho aplicable en los conflictos armados no internacionales prosiguió en el Protocolo adicional II, que amplía y completa el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. Aunque en él se aclaran los principios estipulados en el artículo 3 común, se establece un umbral significativamente más alto para su propia aplicación, pues limita su ámbito de aplicación a:
» todos los conflictos armados que no estén cubiertos por el artículo 1 del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (…) (Protocolo I) y que se desarrollen en el territorio de una Alta Parte contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo «.
Por consiguiente, a diferencia del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, el Protocolo adicional II no se aplica en los conflictos entre dos grupos disidentes beligerantes. Se aplica también solamente en conflictos que se aproximan, de hecho, al concepto tradicional de guerra interestatal, es decir, en los que una fuerza armada disidente organizada controla parte del territorio de un Estado Parte.
En el contexto de los conflictos armados internacionalizados, que comprenden, por definición, elementos internacionales e internos, es fundamental determinar qué normativa es aplicable y para qué aspectos del conflicto tiene una importancia decisiva.
Diferencias jurídicas sustantivas
La diferencia entre la regulación sustantiva de los conflictos armados internacionales y las normas aplicables en los conflictos armados no internacionales es, a simple vista, sorprendente. Como reflejo de la propensión histórica del derecho internacional humanitario a reglamentar las guerras interestatales, baste citar que los Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos de 1977 contienen unos 600 artículos, de los cuales sólo el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y los 28 artículos del Protocolo adicional II se aplican en los conflictos internos. Además, como se ha mencionado anteriormente, el derecho de La Haya sobre los métodos y medios de combate, así como sobre la conducta de los ejércitos en el campo de batalla, no se aplica en los conflictos armados internos.
Así pues, la lectura estricta de los Convenios y sus Protocolos induciría a pensar que existen varias disparidades muy importantes entre las dos normativas. Por ejemplo, el artículo 3 común sólo cubre a las personas que no participan en el conflicto o que han depuesto las armas, mientras que apenas regula los combates ni protege a las personas civiles contra los efectos de las hostilidades. Tampoco incluye disposiciones más concretas sobre la necesaria distinción entre los objetivos militares y los bienes de carácter civil ni menciona el principio de proporcionalidad en la selección de los objetivos. Aunque el Protocolo adicional II aborda la protección de la población civil de forma más explícita, su cobertura no es comparable a la prohibición de los ataques indiscriminados, los métodos y medios de combate que causen sufrimientos innecesarios y los daños al medio ambiente aplicable en virtud del Protocolo adicional I.
Lo más significativo, desde la perspectiva política, es que ni en el artículo 3 común ni en Protocolo adicional II se prevé la condición de prisionero de guerra para los combatientes en los conflictos armados sin carácter internacional ni se impide a las partes enjuiciar a combatientes enemigos en tales circunstancias por haber tomado las armas.
Existen innumerables anomalías más intrincadas incluso en los casos de superposición de ambos sistemas. Por ejemplo, mientras que el artículo 3 común prohíbe que se torture a los combatientes, no prohíbe que se les ejecute por traición. Este molesto solapamiento se ha visto, además, reforzado en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (Estatuto de la CPI), que perpetúa la problemática dicotomía jurídica entre internacional y no internacional. El Estatuto limita el régimen de infracciones graves a los conflictos internacionales y, a pesar de las similitudes, las disposiciones sobre violaciones graves del artículo 3 aplicables en » caso de conflicto armado que no sea de índole internacional » son diferentes y menos generales que las aplicables en caso de conflicto internacional.
Sin embargo, no deja de ser paradójico que, dada la rotunda negativa a asimilar expresamente las leyes de la guerra aplicables en los conflictos armados internos e internacionales, existe ya una extensa bibliografía en la que se señala que el derecho internacional consuetudinario se ha desarrollado hasta tal punto que la línea divisoria entre ambos regímenes es menos pronunciada. La Sala de Apelaciones del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) afirmó, en el fallo relativo a la apelación sobre la jurisdicción de la Corte en el asunto Tadic , que las normas consuetudinarias que rigen los conflictos internos comprenden:
» la protección de las personas civiles en las hostilidades, en particular contra ataques indiscriminados, la protección de los bienes de carácter civil, en especial del patrimonio cultural, la protección de todas las personas que no participan, o que han dejado de participar, directamente en las hostilidades, así como la prohibición de los medios de guerra proscritos en los conflictos armados internacionales y la prohibición de determinados métodos de conducción de las hostilidades «.
La prueba de la internacionalización
En el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic , la Sala de Apelaciones del TPIY afirmó:
» Es indiscutible que un conflicto armado es internacional si se produce entre dos o más Estados. Además, si un conflicto armado interno se extiende al territorio de otro Estado, puede convertirse en internacional (o, según las circunstancias, tener carácter internacional al mismo tiempo que interno), siempre y cuando: (i) otro Estado intervenga en el conflicto con tropas, o bien si (ii) alguno de los participantes en el conflicto armado interno actúa por cuenta de otro Estado «.
Los agentes de un Estado
El criterio más aplicado en la prueba para determinar si un conflicto armado interno ha adquirido carácter internacional en el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic es el de si » alguno de los participantes en el conflicto armado interno actúa por cuenta de otro Estado «. En el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua, se pidió a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) que respondiera a una cuestión similar con el fin de determinar la responsabilidad de los Estados Unidos en el conflicto armado entre los contras, a los que había patrocinado, y el Gobierno nicaragüense. Al definir las circunstancias en que cabe atribuir los actos de un grupo insurgente a un Estado, la Corte se ajustó a lo que describió como la prueba del » control efectivo «, lo que implicaba determinar:
» si los vínculos entre los contras y el Gobierno de los Estados Unidos eran o no de dependencia por un lado y de control por el otro, de modo que fuera jurídicamente correcto equiparar los contras a un órgano del Gobierno de los Estados Unidos o que actuaban en nombre de dicho Gobierno «.
Al aplicar la prueba a los hechos, la CIJ halló que, a pesar del elevado grado de participación y de un control general de los contras , que dependían considerablemente de la ayuda exterior, los Estados Unidos no eran responsables de las violaciones del derecho humanitario perpetradas por éstos, puesto que esas violaciones podían haber sido » cometidas por miembros de la contra sin el control de los Estados Unidos «.
El fondo de la decisión y su importancia para el derecho internacional humanitario han sido objeto de considerables contradicciones judiciales y disputas eruditas, cuyos detalles se exponen en otros trabajos. A los efectos del presente análisis, baste señalar que, en el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic, la Sala de Primera Instancia desestimó el respaldo de la Sala de Apelación a la prueba de un estricto » control efectivo » , adoptada en el asunto de Nicaragua y arguyó que el razonamiento de la CIJ no era » convincente [… ] basándose en la lógica misma de todo el sistema del derecho internacional por lo que atañe a la responsabilidad del Estado «. Como consecuencia de ese rechazo, ha cobrado auge una prueba al parecer menos rigurosa y, según algunos especialistas, dudosa » para determinar cuándo cabe considerar que las partes actúan por cuenta de un Estado en el derecho penal internacional. La prueba se apoya en tres tipos diferentes de control bajo el cual puede considerarse que una entidad es de facto un órgano de un Estado, según sea, en cada caso, la naturaleza de la entidad.
En primer lugar, cuando se trata de actos de un individuo o de un grupo no organizado militarmente que ha actuado presuntamente como órgano estatal de facto,
» es necesario averiguar si el Estado ha dado instrucciones específicas en relación con ese acto concreto a la persona o grupo de que se trate o, si no, determinar si el Estado ha aceptado o aprobado públicamente el hecho ilícito ex post facto «.
En la segunda exigencia, relativa al control de un Estado sobre fuerzas armadas, milicias o unidades paramilitares subordinadas, » el control ha de tener carácter general «. La Sala de Primera Instancia declaró que:
» (…) el control de un Estado sobre fuerzas armadas, milicias o unidades paramilitares subordinadas puede revestir carácter general (y ha de comprender más que el suministro de ayuda económica, de equipamiento o de instrucción) «.
La Sala de Apelaciones dejó claro que, en el segundo requisito, la prueba del control general exige que un Estado » desempeñe un papel en la organización, la coordinación o la planificación de las acciones militares del grupo militar, además de costear, instruir y equipar o prestar apoyo operacional a ese grupo «, pero que no llega a » incluir la emisión de órdenes específicas del Estado, o la dirección de cada una de las operaciones «.
La tercera y última prueba consiste en » la asimilación de particulares a órganos estatales a causa de su comportamiento dentro de la estructura de un Estado «. La única explicación de la Sala de Apelaciones acerca de esta categoría poco desarrollada consistió en tres ilustraciones: un judío austriaco elevado por los administradores de un campo de concentración alemán a una posición de autoridad sobre los demás internados; un holandés que actuó efectivamente como miembro de las fuerzas alemanas; y la atribución de responsabilidad internacional a Irán por los actos de cinco » guardias revolucionarios » iraníes que llevaban » uniformes parecidos a los del Ejército «.
Pese a la extensa bibliografía que aborda esta cuestión, la aplicación de esta triple prueba sigue siendo compleja, intrincada y objeto de considerable confusión, incluso entre los magistrados de la Sala de Apelaciones. Esa complejidad es obviamente un escollo cuando, como sostiene convincentemente el magistrado Shahabuddeen en el fallo del asunto Blaskic , el grado de control necesario para considerar internacional un conflicto armado es simplemente el que » resulta efectivo en unas circunstancias dadas para permitir al Estado impugnado utilizar la fuerza contra otro Estado por intermedio de la entidad militar extranjera de que se trate «. Luego, el quid de la cuestión es, en definitiva, determinar si las acciones de los insurrectos equivalen a » un recurso a la fuerza armada entre Estados «.
Por otra parte, si la complejidad de las diversas pruebas las hace de difícil aplicación en el contexto de los procesos penales en los que puede advertirse retrospectivamente toda la magnitud de las hostilidades, ello debe ser debilitante para las fuerzas implicadas en hostilidades sobre el terreno, cuando el propósito intrínseco de los conflictos armados internacionalizados es, a menudo, emplear métodos encubiertos de guerra. En tales circunstancias, la información pertinente es » objeto de encarnizadas controversias de índole política «, dando lugar a » opiniones muy divergentes sobre los hechos «. La posibilidad de que los jefes de la Alianza del Norte en el actual Afganistán puedan evaluar, en el fragor del combate, una prueba sobre la cual la propia Sala de Apelaciones apenas logra ponerse de acuerdo, basándose en informaciones muy confidenciales y permanentes, parece mínima. Desde luego, » no hay razones para pensar que, durante un conflicto, se pueda convencer a un mando militar de que respete determinadas normas aduciendo que es un agente de un país extranjero »
4.- Métodos de acción de las intervenciones internacionales en zonas de conflicto. (Comité Internacional de la Cruz Roja. 30/06/2003)
Una vez clarificadas las características de las intervenciones internacionales no violentas y tras clasificarlas en función de su localización y de su intencionalidad, es el momento de identificar cuáles son las herramientas que utilizan esas partes externas para contribuir a la transformación de conflictos violentos y a la construcción de la paz. Para ello, la gama de actividades que realizan las intervenciones internacionales no violentas que requieren la presencia sobre el área donde se desarrolla el conflicto, se puede ordenar en cuatro categorías, siguiendo la distinción que el secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros Ghali, hizo en 1992 en su Agenda para la Paz, a fin de exponer las estrategias de gestión de conflictos de la organización.
Actividades para la prevención de la escalada violenta de los conflictos
El propósito de la acción internacional en este campo es prevenir la escalada violenta de un conflicto en el momento más temprano posible y reducir los niveles de violencia existentes (Wallensteen y Möller, 2003). Las intervenciones internacionales no violentas participan en la prevención de conflictos tanto en su etapa inicial, anterior a la escalada violenta, como en el momento posterior a la violencia, cuando la situación es frágil y la construcción de la paz está en marcha, entre cuyos actores se encuentran los Ejércitos.
Sus acciones incluyen el análisis de los conflictos, con el estudio de sus causas, de las partes implicadas en el mismo y de su evolución histórica. También se dedican a realizar una alerta temprana para anticiparse a la escalada violenta de los conflictos, mediante la elaboración de indicadores, el establecimiento de redes para recopilar y distribuir información, y el envío de misiones para la observación o para la investigación y la recogida de datos. Además, las intervenciones internacionales no violentas también desarrollan presencia física preventiva para disuadir acciones de violencia directa, ya sea mediante el acompañamiento, la interposición entre partes en conflictos o la creación de espacios de amortiguación entre ellas (Schirch, 2006: 31).
La prevención de conflictos también requiere el mantenimiento del diálogo y la creación de confianza entre las partes para evitar el aumento de la tensión y para reducirla, a lo que también han contribuido las intervenciones internacionales no violentas, dando origen a conceptos tales como diplomacia no oficial, paralela o ciudadana, diplomacia sobre el terreno o diplomacia civil no violenta. Aquí se incluyen actuaciones como los buenos oficios, la mediación, el arbitraje o la realización de talleres para la resolución de problemas, todo ello con la idea de mantener el diálogo entre las partes y favorecer las negociaciones para la resolución del conflicto. Junto a éstas, dichos conceptos también comprenden la realización de acciones para la creación y el fomento de la confianza entre las partes en conflicto, tales como el establecimiento de lugares de encuentro seguro, «líneas calientes» para el mantenimiento de una comunicación fluida o programas compartidos en los medios de comunicación.
Finalmente, existen también ejemplos de intervenciones internacionales en conflictos implicadas en la distribución de ayuda humanitaria o económica, disminuyendo así la predisposición de las partes al ejercicio de la violencia y facilitando la reconstrucción de las sociedades afectadas por ella. Asimismo, contribuyen con la formación en técnicas de resolución no violenta de conflictos, la creación de instituciones para el desarrollo del estado de derecho y el arreglo pacífico de disputas, o con la asistencia técnica a procesos democráticos que reduzcan la probabilidad de violencia en sociedades divididas.
Actividades de peacekeeping para la reducción de la violencia
Las actividades incluidas en este apartado tienen como principal objetivo la interrupción de la violencia y prevenir posteriores ejercicios de la misma, a través de la separación y el control de los actores implicados en el conflicto, mediante la intervención de terceras partes. Esta estrategia puede ser utilizada en diversos estadios del conflicto, ya que sirve tanto para prevenir como para poner fin a la violencia existente en un conflicto, fomenta la confianza entre las partes enfrentadas y ayuda a garantizar la protección de poblaciones o individuos vulnerables (Burgess y Burgess, 1997). El trabajo de peacekeeping, que tradicionalmente era concebido como algo eminentemente militar, ha añadido nuevas metodologías para disuadir o frenar la violencia directa, y actualmente sólo los más extremos implican la necesidad de utilizar la fuerza militar. Hoy en día existe un gran número de herramientas que pueden realizar las intervenciones internacionales no violentas para reducir la violencia en un conflicto, previniéndola, creando áreas seguras y manteniendo abiertos espacios políticos para transformar los conflictos.
La base fundamental de las actividades comprendidas bajo la denominación de peacekeeping se encuentra en el trabajo de una parte externa al conflicto y cuya intervención puede adoptar diferentes formas. La primera de ellas es la interposición física entre las partes enfrentadas en un conflicto violento, con la intención de crear un espacio físico entre ellas que las separe y dificulte la violencia directa. Sin embargo, como advierte Lisa Schirch, la interposición puede resultar inapropiada o imposible de realizar cuando la violencia es ejercida de forma unilateral por una de las partes presentes en el conflicto (Schirch, 2006: 34).
Una segunda herramienta es la presencia como medio de protección frente a la violencia. La presencia puede ser protectora al tener un poderoso efecto disuasivo sobre la voluntad de las personas para implicarse en actos de violencia, ya que mucha gente no se implicará en esas actividades si sabe que hay alguien observándolos. Esta actividad disuasiva y protectora puede ser efectuada por muchos tipos de organizaciones que trabajan en zonas de conflicto aunque su mandato no lo recoja (Mahony, 2004). Cuando esa presencia implica la vigilancia activa, la recogida de datos, la elaboración de informes y la diseminación de la información de lo que está sucediendo, aparecen lo que se denomina «observadores internacionales», que pueden ser utilizados en situaciones muy diferentes (supervisión de acuerdos de alto el fuego, fronteras, movimientos de tropas, derechos humanos, elecciones, etc.) y ayudan a modular la actuación de los actores locales en un conflicto. Mediante su supervisión del cumplimiento de las normas y su capacidad para dar testimonio de su violación, disuaden el ejercicio de acciones violentas directas (Eguren, 2000). El acompañamiento es otra forma de intervenir para disuadir o detener la violencia que va más allá de la presencia y de la observación, ya que implica identificar posibles objetivos de ataques violentos y comprometerse en su protección de forma activa, permaneciendo a su lado, compartiendo en muchos casos su sufrimiento y proporcionando testimonio (Mahony y Eguren, 1996: 18). Con su trabajo, los acompañantes limitan las acciones que los agresores pueden llevar a cabo dentro de lo que consideran como «costes aceptables». Esta protección puede ejercerse sobre grupos vulnerables (retornados, comunidades amenazadas, etc.) o sobre individuos que son objeto de amenaza (defensores de derechos humanos, líderes indígenas, etcétera).
También existen actividades de peacekeeping centradas en la instauración de espacios seguros para limitar la expansión de la violencia. Una de estas herramientas es la creación de zonas de amortiguación entre las partes en conflicto, áreas desmilitarizadas que sirven para separar a grupos opuestos, evitando que exista contacto físico entre ellos. En este espacio neutral pueden operar ciertas reglas para crear confianza entre las partes con la intención de prevenir una escalada del conflicto (Smith, 2003). Cuando la intención no es tanto separar a las partes en conflicto como impedir que la violencia afecte a espacios concretos, como regiones o ciudades, y a la población que los habita, podemos hablar de zonas de paz (López y Jiménez, 2004: 1190).
Aunque la principal idea de peacekeeping sea la de separar a las partes en conflicto, hay algunas de sus actividades que contemplan lo contrario, el acercamiento entre ellas. Así encontramos la puesta en práctica de medidas para la creación de confianza y la facilitación de las comunicaciones entre las partes (Schirch, 2006: 39). Estas herramientas requieren la presencia de una parte externa que proporcione información en la que puedan confiar los actores envueltos en el conflicto, que conduzca la mediación y las negociaciones entre ellos, que mantenga abiertos canales de comunicación entre las partes y que pueda supervisar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados.
Actividades de peacemaking para la construcción de y acuerdos pacíficos
Bajo el concepto de peacemaking se pueden clasificar aquellas acciones orientadas a la búsqueda de una solución negociada, un acuerdo, que ponga fin a un conflicto violento entre gente, grupos o naciones (Burgess y Burgess, 1997: 236-237). Es una estrategia asociativa que trata de reunir a las partes enfrentadas para implicarlas en un diálogo activo que posibilite no solamente el fin de la violencia directa sino también las causas que la sostienen. Tradicionalmente, este trabajo ha pertenecido a la esfera político-diplomática, y por ello, los negociadores y mediadores eran diplomáticos u otras figuras públicas con la autoridad suficiente para inspirar respeto a los actores implicados en un conflicto. Sin embargo, siempre ha existido un lado no oficial en este trabajo, en el que prestigiosos individuos y organizaciones de la sociedad civil se han implicado en procesos de peacemaking. Así, en la actualidad los intentos de peacemaking y de resolución de conflictos implican a diferentes tipos de agentes (organizaciones internacionales, estados, ONGs, individuos), se dirigen a distintos grupos (líderes de las partes, élites, gente corriente), y varían en la forma, en la duración y en el propósito (Miall et al., 2005: 168).
Las actividades que realizan las intervenciones internacionales no violentas para apoyar el diálogo entre las partes en conflicto se orientan tanto hacia los procesos de resolución de conflictos como a los de reconciliación entre las comunidades enfrentadas. A continuación, se hará un repaso de las herramientas que este tipo de intervenciones utilizan, adaptando los trabajos de Fisher, y de Wallis y Junge (Fisher, 2001: 10-11; Wallis y Junge, 2002: 10-13).
Así, una de las herramientas que pueden ser catalogadas dentro de la categoría de actividades de peacemaking es la conciliación o buenos oficios. En ella, agentes externos en los que las partes en conflicto confían, les proporcionan vías de comunicación para entablar contacto, rebajar la tensión y comenzar las negociaciones. En los momentos iniciales del proceso de resolución del conflicto, estas intervenciones pueden contribuir a la apertura de oportunidades para el diálogo, reuniéndose con las distintas partes y contribuyendo al establecimiento de las posibilidades y opciones para negociar. Además, la asesoría y la formación en gestión no violenta de conflictos proporcionan herramientas a las partes implicadas en el conflicto para la resolución creativa de sus problemas, mediante comunicación y análisis, haciendo uso de habilidades en relaciones humanas y de la comprensión socio-científica de las causas y de las dinámicas del conflicto.
Las acciones de intervención internacional no violenta, también pueden estar dirigidas a la mediación entre las partes en conflicto. Estos mediadores pueden ayudar a las partes a alcanzar el objetivo de un acuerdo negociado entre ellas, mediante el uso de la razón, la persuasión, el control de la información y la sugerencia de alternativas. Además, las intervenciones llevan a cabo acciones de observación, ya sea para la supervisión del comportamiento de los actores implicados en el proceso de negociación, la verificación del cumplimiento de los acuerdos alcanzados o para analizar la evolución del conflicto y alertar de situaciones que puedan conducir a una nueva escalada de la violencia.
Otras actividades que las intervenciones internacionales no violentas realizan en el área de peacemaking son las que inciden en el proceso de reconciliación, fomentando las acciones que atraviesan las divisiones y las líneas que separan a las partes en conflicto. Es un trabajo que tiene dos perspectivas: la actuación directa sobre los afectados, mediante el desarrollo de talleres y programas; y la formación de las organizaciones locales para la construcción de capacidades locales, de modo que sean los activistas de las propias comunidades quienes puedan desarrollar y sostener el proceso. Así, las intervenciones se pueden dirigir a la mejora de las relaciones comunitarias mediante programas de integración a través del deporte, de actividades culturales, de proyectos escolares o del empleo, que posibiliten a las diferentes comunidades a interactuar y cambiar sus respectivas percepciones. También trabajan en el área de la reducción de los prejuicios existentes hacia el otro y en el empoderamiento de grupos vulnerables como jóvenes o mujeres y minorías religiosas o étnicas, y llevan a cabo acciones en el campo de la ayuda psicosocial postrauma.
Actividades de peacebuilding: para la transformación de los conflictos
El propósito de estas acciones es conseguir una paz duradera mediante el restablecimiento o el normal desarrollo de relaciones pacíficas entre la gente, sus organizaciones y sus sociedades (Burgess y Burgess, 1997: 232-233). La construcción de una paz duradera implica cambios a largo plazo que conviertan un sistema violento en un sistema basado en la paz positiva; es un proceso que se enfoca hacia la transformación de las actitudes y estructuras socioeconómicas negativas intentando superar las causas de los conflictos, mediante el fortalecimiento de todos aquellos elementos que sean capaces de reconciliar a las partes en conflicto, modificando las diferentes dimensiones de este.
El concepto de peacebuilding puede integrar los tipos tradicionales de diplomacia (Track I, II y III) y las distintas estrategias para la gestión de conflictos (arreglo, resolución y transformación de conflictos) (Checa y Ghica, 2007). De esta manera, la construcción de la paz supone: 1) el arreglo pacífico de disputas, donde actúan la diplomacia y los actores de nivel I; 2) la resolución de conflictos, que implica el trabajo de la diplomacia y de los actores de nivel I y II; y 3) la transformación de conflictos, donde participan la diplomacia y los actores de nivel III. Estas relaciones entre estrategias y cada una de las diplomacias pueden ser conceptualizadas verticalmente, donde cualquier modificación puede también producir cambios en las otras (Lederach, 1997).
Dada la amplitud de la tarea que supone la construcción de paz, y de los actores y estrategias que pueden participar en ella, es fácil imaginar que en este ámbito de la gestión de conflictos es donde las intervenciones internacionales no violentas han tenido tradicionalmente mayores oportunidades. Sus acciones se pueden ordenar de acuerdo con las causas de los conflictos que pretenden afectar. Así encontramos cinco áreas donde estas intervenciones trabajan para la construcción de paz: económica, política, social, cultural y de seguridad (Wallis y Junge, 2002: 13-18).
Las partes externas pueden contribuir a la corrección de los desequilibrios económicos visibles entre diferentes grupos sociales mediante programas de construcción, reconstrucción y rehabilitación que se dirijan a la satisfacción de las necesidades humanas básicas. Si esta intervención se produce después de un conflicto armado, puede participar en proyectos de suministro de ayuda de emergencia y de reconstrucción de infraestructuras, así como en la atención a los refugiados. Además, pueden participar en la puesta en marcha de proyectos para contribuir al desarrollo sostenible de las sociedades en las que actúan.
Las actividades de las intervenciones internacionales también se dirigen hacia el área política. Pueden proporcionar asesoría y formación en el campo de la administración civil y de la justicia, así como trabajar en la observación del funcionamiento de ambos. Otras acciones se centran en la promoción del buen gobierno y en la organización y supervisión de elecciones. En el caso de los derechos humanos, su trabajo abarca desde la observación, la investigación y la información hasta la promoción de una conciencia pública sobre ellos.
Otra área de trabajo es la del desarrollo de una sociedad civil activa y organizada, con el apoyo a la construcción de capacidades que empoderen a los grupos y a los individuos que trabajan por cambio social con medios pacíficos, el desarrollo de medios comunicación independientes y el desarrollo comunitario. Junto a ello, la promoción de una cultura de paz y la formación en la gestión no violenta de los conflictos son campos donde las intervenciones internacionales no violentas están trabajando intensamente.
La última área de trabajo es aquella que tiene que ver con la seguridad. En un contexto con altos niveles de violencia o después de haberlo sufrido, las partes externas pueden contribuir a su mejora, en primer lugar, mediante la protección de la población civil de la amenaza directa de la violencia. Además, pueden participar en la reforma de las fuerzas de seguridad para convertirlas en representativas, imparciales y libres de interferencias políticas. También colaboran en programas de desminado y en programas de desarme, desmovilización y reintegración.
Conclusiones
La proliferación de intervenciones internacionales no violentas en los últimos años ha sido creciente, evidenciando que su trabajo para la transformación de conflictos se está expandiendo, profesionalizando y adquiriendo más recursos para implicarse en procesos de transformación de conflictos a largo plazo. A pesar de poseer algunas fortalezas que los actores más tradicionales no tienen, no debemos olvidar que también presentan significativas limitaciones, como la crónica falta de recursos tanto humanos como financieros, unas infraestructuras inadecuadas, pobres comunicaciones, unas limitadas oportunidades de formación, la poca atención que le prestan los medios de comunicación, el escaso conocimiento que el público general tiene sobre estos esfuerzos, y una recurrente incapacidad estratégica para establecer unos objetivos claros y precisos para conseguir con la intervención.
Sin embargo, como hemos tratado de exponer en este trabajo, las intervenciones internacionales no violentas para la transformación de conflictos se están posicionando como una herramienta complementaria y alternativa a los medios militares y al uso de la fuerza para la intervención en situaciones de conflicto con altos niveles de violencia. Buena muestra de ello es que las organizaciones que desarrollan estas intervenciones, a las que se ha caracterizado como civiles, no violentas, internacionales, de base, defensoras de la justicia y constructoras de paz, pueden participar con una notable eficacia en las diferentes estrategias utilizadas por el sistema de Naciones Unidas para la gestión de los conflictos, ya sea en la prevención de conflictos, en peacekeeping, en peacemaking o en peacebuilding, llevando a cabo las mismas labores que otros actores pueden realizar. Dado que su trabajo está siendo cada vez más reconocido por la comunidad internacional, su futuro es muy prometedor.
El estudio sistemático de las guerras civiles apenas acaba de dar sus primeros pasos. El interés de la ciencia social por este tipo de fenómenos se incrementó notablemente con la oleada de conflictos étnicos que estallaron en las últimas décadas del siglo XX, de modo que los análisis pecan inevitablemente de un excesivo presentismo, centrados en estudios de caso típicamente descriptivos, y centrados en dinámicas descritas a un nivel macrosocial. Aunque el COW Project gestiona un importante despliegue de datos que a veces arrancan de 1816, no ha sido nada frecuente la comparación de los conflictos fratricidas de la historia reciente con los casos más «clásicos» o «convencionales» de la modernidad tardía, la primera contemporaneidad o el período de entreguerras. Por otro lado, la búsqueda de variables correlacionales al riesgo, duración, prevalencia o recurrencia de las guerras civiles no tiene un gran alcance heurístico: pueden advertir de las situaciones objetivas de riesgo (eso es lo que interesa a instituciones internacionales como el Banco Mundial), pero no dan cuenta de los factores desencadenantes del conflicto, que son fruto de la opción deliberada de los actores y de una serie de imponderables estratégicos de orden coyuntural. Además, como observa Kalyvas, estas teorías no nos dicen nada acerca de la violencia como factor intrínseco de la guerra civil, y la tratan como una manifestación automática de la misma. Nadie puede, pues, predecir el estallido de una guerra, y contra ese paradigma estructuralista de su inevitabilidad se han erigido estudios parciales que han analizado de forma preferente las razones de los actores y la estructura de oportunidades políticas. Sin embargo, la concentración en los móviles egoístas y en los agravios individuales y colectivos (greed and grievances) en el primer caso, y en la mayor o menor apertura y capacidad del Estado en el segundo, desembocan en una visión de la guerra civil demasiado estática y dual.
Como todo proceso de conflicto, en este caso de grado máximo en organización, fines y movilización de recursos (coactivos o no), las guerras civiles deben estudiarse de modo dinámico, y por esa vía van las investigaciones de autores como Kalyvas, que opina que las guerras civiles son esencialmente procesos «endógenos», donde las preferencias, las estrategias, los valores, y las identidades colectivas e individuales se forman y se reforman continuamente, mientras que la guerra en sí misma añade todo tipo de fracturas, desde la más ideológica a la más local.
No existe un consenso académico sobre la naturaleza última de la guerra civil: ¿es un conflicto en si o la manifestación de conflicto a través de la violencia desbocada y de alta intensidad? En nuestra opinión, la esencia de la naturaleza histórico-política de la guerra civil no radica en sus manifestaciones violentas —por lo demás, enormemente heterogéneas—, sino en su carácter de conflicto político en gran escala, de lucha en máximo grado para conservar o conquistar el poder de un Estado. En definitiva, como arquetipo máximo de conflicto violento instalado en el seno de una comunidad política, la guerra civil ha de ser analizada como una estrategia de alto coste dirigida a obtener resultados máximos, se llamen éstos conquista del poder, revolución, contrarrevolución o eliminación del adversario. Waldmann y Reinares señalan que basarse en un concepto demasiado estrecho y dogmático de guerra civil carece de todo sentido. En efecto, las guerras civiles tienen orígenes, formas y desarrollos múltiples, que deben ser evaluados convenientemente. La ambigüedad es y será el rasgo definitorio de las guerras civiles.
No obstante en todos los conflictos internos e internacionales se ha seguido la norma siguiente en lo que se refiere al apoyo mutuo entre Autoridades civiles y militares; Lo que hace que las Fuerzas Armadas, entre las que se encuentra el Ejército, actúe o participe de muy diferentes formas en la resolución de las crisis, entre la que se encuentra la crisis del Proces, sin necesidad de emplear la fuerza o con el empleo de la misma utilizando medios militares con recursos no propiamente militares en apoyo al esfuerzo militar.
Enrique Area Sacristán
Doctor en Sociología por la Universidad de Salamanca y Teniente Coronel de Infantería de la Escala Superior de Oficiales. Cursó sus estudios militares en la Academia General de Zaragoza y la Academia de Infantería de Toledo. Es Diplomado en Mando de Unidades Acorazadas, de Unidades de Operaciones Especiales, de Unidades Paracaidistas en España y del Ejército Francés. Ha realizado diferentes cursos y máster: Curso de Derecho Internacional y de la Guerra, postgrado en Ingeniería de Calidad, máster en Dirección de Recursos Humanos.
