No puede olvidarse que, a diferencia de otros ordenamientos, en nuestra Constitución las materias son la pieza clave de la distribución de competencias y que de su correcta delimitación derivan consecuencias notables teóricas y prácticas, tanto en el ámbito jurídico como en el político.
De estas materias unas son exclusivas del Estado y otras compartidas con las distintas Comunidades Autónomas. Ahora bien, esta división en materias se realiza desde el punto de vista jurídico, no metajurídico (sociológicos, económicos, educativos, técnicos, etc). Es decir, concebir las materias como ámbitos materiales exclusivos no equivale a que a cada materia competencial le correspondan en bloque y de forma excluyente, todas las actividades relativas a un ámbito material definido con criterios metajurídicos. No existe exclusividad metajurídica ni exclusividad funcional. El concepto jurídico material de exclusividad es, pues, más restringido que el material metajurídico y que el funcional. Es muy importante entender el alcance de dicha delimitación a los efectos de los resultados de los procesos porque esta permite actuar en materias que están relacionadas metajuridicamente sin estarlo jurídicamente; es decir, el propio Sistema permite actuar sobre determinadas variables que inciden directamente sobre procesos propios de otra materia sin caer en la inconstitucionalidad.
Esto es debido a que el funcionamiento del Sistema se basa en un valor que se supone compartido por todos como es la solidaridad; parece que no se ha tenido en cuenta que podían coexistir en el mismo Sistema organizaciones que valiéndose del mismo, e incluso compartiendo los mismos valores humanos, negasen el espacio propio de aplicación del mismo como Unidad fundamental.
Parece que no se ha tenido en cuenta, técnicamente hablando, que se podían iniciar procesos sociológicos, económicos… metajurídicos, desde ciertos focos de actuación política interior que tuviesen unos objetivos estratégicos (a largo plazo) insolidarios. Parece que no se ha tenido en cuenta el tiempo, factor de gran importancia en los procesos sociológicos.
Como resumen, se puede decir que existe una división de contenidos. El reparto de competencias respecto a los mismos no se realiza directamente por la Constitución, sino a partir de ésta por los Estatutos de Autonomía y, excepcionalmente, por otras Normas a las que se denomina “Bloque de la Constitucionalidad”. El Tribunal Constitucional, en consecuencia, al resolver los conflictos de competencia no ha de aplicar sólo la Constitución; junto a ella y bajo el marco por ella establecido, tiene que aplicar e interpretar todo el Bloque de la Constitucionalidad.
En el tema que nos ocupa, las políticas de educación, a esta división en materias hay que añadir una división territorial, como solución al problema de la articulación del Estado, que se encuentra en el art. 2, en el que se afirma: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”. Dos son, por tanto, los pilares sobre los que se asienta: unidad (solidaridad) y autonomía.
Una cierta capacidad de autogobierno u autoorganización, (no otra cosa es la autonomía), se reconoce también a otros entes que integran el Estado, entendido en su conjunto; “El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas… Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”[. (Art.137 de la Constitución Española.) La autonomía de los entes locales posee una dimensión política menor y, en consecuencia, sólo es un elemento auxiliar en la definición de la forma territorial del Estado, pero de extrema importancia en el tema que estamos tratando.
En la Región de la que se poseo datos fidedignos: Vascongadas y Navarra, Cantabría, La Rioja, Burgos y Soria, facilitados por la Subdirección de reclutamiento para la realización de mi tesis doctoral, existe una organización territorial interna peculiar, con reflejo en la Disposición Adicional Primera de la Constitución; ello hace que los llamados territorios históricos (cuyo ámbito coincide con las Provincias Vascas, Cataluña y Galicia) posean un régimen particular de competencias, contando con potestades, incluso de tipo legislativo, lo que les convierte en otro foco de actuación política interior a tener en cuenta. Art. 37 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV.)
Existe una división del territorio, del continente, del espacio donde se van a aplicar esas Normas. Esta división del territorio en Autonomías tiene una limitación en el Art.2 de la Constitución pues la Constitución vincula el principio de autonomía con el de unidad (solidaridad) y aquella sólo puede predicarse respecto de un poder más amplio en cuyo seno se desarrolla. En este sentido, el Tribunal Constitucional, ya desde una de sus primeras Sentencias, deja constancia del carácter limitado de la autonomía y de su vinculación a la idea de unidad: “En efecto, autonomía no es soberanía…, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el Art. 2 de la Constitución.]” Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, caso Ley de Bases de Régimen Local.
Independientemente de lo que pensemos cada uno, la autonomía de nacionalidades y regiones se diferencia de la autonomía local por el contenido político que posee. El Tribunal Constitucional define las Comunidades Autónomas como “corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política. Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981, caso Legislación antiterrorista (I).
El significado de naturaleza política es la capacidad del titular de la autonomía de impulsar, orientar, dirigir y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito del autogobierno. Sentencia del Tribunal Constitucional 35/1982, caso Consejo Vasco de Relaciones Laborales.
En este sentido, se ha definido la autonomía de las nacionalidades y regiones como “una capacidad de autogobierno que configura a la Comunidad Autónoma como una instancia de decisión política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser distintas a las de otras instancias”.
En estas políticas propias y en su materialización en documentos legales, encontraremos los procesos que influyen en el de la educación tanto cuantitativa como cualitativamente en lo que se refiere a la identidad nacional, por un lado y al éxito o fracaso de las políticas en educación de los Gobiernos como focos de política interior (El de la Nación y el de las Comunidades Autónomas).
Respecto a las políticas en educación del Gobierno de la Nación me remito a lo dicho por la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, Montserrat Gomendio, que presentó con motivo de los datos de España del Informe PISA 2012, que ha ido empeorando año a año. Para dar una pincelada, recordamos que, según este informe:
En España, un 54% de la población adulta posee estudios de segunda etapa de Educación Secundaria o estudios superiores, muy por debajo de la OCDE (76%) y la UE21 (77%). Esto implica que en España existe un porcentaje elevado de población en los niveles educativos inferiores a los de segunda etapa de Educación Secundaria (45%), frente a las medias de la población de OCDE y UE21 que se sitúan en 24% y 23% respectivamente.
En España, la tasa de acceso a la Educación Terciaria de tipo A (universidad) es inferior a las medias de la UE21 y OCDE, aunque se aproxima al promedio de la UE21.
• La puntuación que alcanza España en matemáticas es de 484 puntos, significativamente inferior al promedio de la OCDE de 494 puntos. En el listado ordenado de los 34 países miembros de la OCDE, ordenados por su puntuación en matemáticas, España ocupa el puesto 25.
• Por otra parte, apenas el 8% de alumnos españoles alcanza los niveles altos (5 y 6) de rendimiento en matemáticas, lo que supone 5 puntos menos que el promedio de la OCDE. Este resultado indica una proporción baja de alumnos excelentes. En el extremo opuesto, el 24% de los alumnos se encuentra en el nivel bajo de rendimiento en matemáticas (nivel 1) o no lo alcanza, lo que indica que uno de cada cuatro alumnos españoles no posee un dominio básico de la competencia matemática.
• La puntuación media en comprensión lectora de los estudiantes españoles es de 488 puntos, 8 puntos inferior al promedio de los países de la OCDE (496), lo que supone una diferencia estadísticamente significativa. España ocupa el puesto 23 en el listado ordenado de los 34 países de la OCDE.
• Los alumnos españoles obtienen en ciencias 496 puntos, el mejor resultado de las tres materias examinadas, si bien cinco puntos inferiores al promedio de la OCDE (501) y siendo esta diferencia estadísticamente significativa. España ocupa el puesto 21 en el listado ordenado de los 34 países de la OCDE, ordenados por su puntuación en Ciencias.
• Si se consideran los niveles de rendimiento, la proporción del alumnado situado en los niveles bajos en ciencias es algo menor en España (16%) que en la OCDE (un 18%). En el extremo opuesto de la escala de rendimiento, la proporción del alumnado excelente se mantiene sin cambios desde 2006 y sigue siendo reducida (de un 5%), inferior al promedio de la OCDE que es del 8%.
Año tras año, España se queda en los últimos puestos del informe PISA. ¿Tenemos un sistema educativo que no funciona? ¿Por qué? ¿Qué es exactamente lo que falla, el sistema o los docentes? ¿Por qué los expertos no llegan a un consenso eficaz para que los resultados sean otros?
Mireia Long creadora, junto con Azucena Caballero, de la Pedagogía Blanca, dice lo siguiente:
—Los jóvenes, maestros, familias y sociedad son víctimas de un sistema educativo mal diseñado, obsoleto, variable, ideologizado según quién gobierne, que tiene unos resultados vergonzosos: tasas de fracaso escolar y de paro juvenil altísimas, unas cifras de analfabetismo funcional evidentes y, sobre todo, una notable incapacidad de mantener a los estudiantes entusiasmados con su propio aprendizaje.
Los resultados de PISA 2018 (la prueba de la OCDE que mide las competencias de los alumnos de 15 años en ciencias, matemáticas y comprensión lectora) muestran los peores resultados en ciencias desde que arrancó el test en el año 2000, con 483 puntos de media (13 puntos menos que en 2013). En matemáticas los resultados están estancados; la media ha sido de 481 puntos, cinco menos que en la última edición de 2015, cuando se alcanzó el mejor resultado de la serie histórica. En ambas disciplinas, los españoles están por debajo de la media de la OCDE, de 489 puntos. Lejos de una lectura derrotista, los responsables de PISA consideran que España está entre los 13 países de 79 que no han experimentado cambios relevantes. “No se pudo establecer ninguna mejora o declive significativo en ninguna de las materias”, señalan.
En comprensión lectora, España se queda fuera en esta edición. La OCDE anunció que no se publicarían los datos de España por “anomalías” detectadas en la prueba de fluidez, que afectan al 5% de los alumnos.
Respecto a las políticas de algunos Gobiernos autónomos, sin entrar en detalles como que el 40% de media de materias son distintas en las diferentes Comunidades, me referiré a la tesis doctoral de Begoña Molero Otero, de la UPV y que intenta dar respuesta a preguntas sobre la identidad ya que tiene por objeto de estudio la génesis de la identidad nacional. La muestra del estudio estuvo formada por 160 sujetos de 6 a 14 años escolarizados en dos modelos lingüísticos diferentes en Escuelas de Bilbao: modelo A (enseñanza íntegra en castellano y euskera como asignatura) y modelo D (enseñanza íntegra en euskera y castellano como asignatura). La técnica empleada para recoger los datos fue la entrevista clínica basada en una entrevista semiestructurada, ayudados por distinto material que fue diseñado expresamente para la investigación. Entre los resultados obtenidos “nos ha parecido especialmente relevante la existencia de representaciones sociales diferentes del mismo asociadas a la identidad nacional y en función del modelo lingüístico de escolarización. Para la mayoría de los individuos castellano hablantes el País Vasco está formado por tres provincias, mientras que para los del grupo euskaldun el País Vasco está formado por siete provincias. Por otra parte, la mayor parte de los individuos que conciben un País Vasco formado por 3 provincias se identificaron como “españoles y vascos”, mientras que un País Vasco formado por 7 provincias fue asumido en proporciones similares por individuos identificados como “vascos” o como “españoles y vascos”. También se observa una relación entre la identidad nacional y el grado de conocimiento sobre el país. Aquellas personas que se han identificado como “sólo vascos” son los que más conocimientos poseen sobre el País Vasco (….)
“Además, la comprensión del valor simbólico de los emblemas pasa por una serie de estadios o niveles que están relacionados con el nivel de desarrollo cognitivo de los sujetos. La bandera del equipo de fútbol local es la preferida por los más pequeños, la bandera española provoca las mayores adhesiones entre los 8-9 años y los 10-11 años para después descender, mientras que la apreciación de la bandera vasca aumenta progresivamente con la edad. En este punto el modelo lingüístico ha establecido diferencias significativas entre los grupos. Los del modelo A eligen ante todo la bandera española para representar al propio grupo en unos hipotéticos Juegos, mientras que los del modelo D se pronuncian por la ikurriña. Acompañando a la bandera se escucharía el himno español ya que el himno vasco es prácticamente desconocido”.
En resumen, la afirmación de que las políticas de educación son un desastre debido al fracaso de los Gobiernos, tanto de la Nación como de algunas Comunidades autónomas es una realidad científica comprobada tanto por el Informe PISA de la Unión Europea como por las tesis doctorales que se han realizado en la UPV.
Enrique Area Sacristán.
Teniente Coronel de Infantería. (R)
Doctor por la Universidad de Salamanca
