Voy a analizar desde un punto de vista de la distribución de poderes o, mejor dicho, de los focos de actuación política el problema del referendo catalan. Para ello es necesario analizar las competencias que tienen los focos de actuación política interiores, central y autonómico, y los focos de actuación política exteriores, internacionales. Veamos en primer lugar los focos de actuación política interiores:
Focos de actuación política interiores.
El Gobierno de la Nación.
En “El Arte de Gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno”, editado por Tecnos, se diferencia entre “Gobierno” y “Poder Ejecutivo”, si bien ambos términos se emplean indistintamente en el lenguaje cotidiano. Se afirma que los términos son intercambiables para referirnos al órgano gubernamental, pero ello no quiere decir que las funciones del Gobierno sean meramente ejecutivas, limitándose el Gobierno a poner en acción directrices o resoluciones emanadas de otros órganos. Por el contrario, también realiza tareas a iniciativa propia que por antonomasia, integran la verdadera función de gobierno. Por ello, se afirma, desde una perspectiva funcional, el término ha recuperado su significado clásico y viene a equivaler a orientación y dirección, impulsando la labor de otros órganos. Se refleja así, continúa, la necesidad de las sociedades modernas de disponer de un centro de coordinación y dirección, no solo de la vida política, sino de las líneas generales, sociales y económicas a seguir por la colectividad. Nuestra Constitución así lo reconoce en su art.97, que resulta definitivo en este aspecto: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar, y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y con las Leyes”.
Dirección equivale a orientación e impulso, de modo que, y según la misma fuente, al atribuir al Gobierno la “dirección de la política”, le atribuye una capacidad de señalar metas, disponer los medios para alcanzarlas, y fijar las prioridades en el uso de tales medios.
Dentro de la función directiva del Gobierno podemos distinguir varias áreas: la de la Política interior, la Administración Civil y Militar, la Política exterior y la Defensa Nacional. Las diferencias en los impulsos que el Gobierno trata de dar a una u otra las podemos cuantificar en un monopolio, sin matices, que posee el Gobierno cual es la Ley de Presupuestos del Estado; esta Ley nos puede indicar con una gran aproximación los objetivos marcados a corto, medio y largo plazo en función de la profundidad del análisis que queramos realizar.
En cuanto a la iniciativa legislativa, el Gobierno la comparte con otros titulares, art.87 de la Constitución (Cámaras, iniciativa popular y Comunidades Autónomas), pero la abrumadora superioridad de medios con que cuenta el Gobierno le colocan en una situación de innegable ventaja respecto a otros.
De todo lo expuesto anteriormente se deduce la necesidad de realizar un estudio de toda aquella normativa de carácter general que influye en los procesos de los cambios de criterio de solidaridad Nacional, para su comparación con las de aquellas Comunidades Autónomas en las que los resultados no son los más favorables para la Defensa Nacional.
Los Gobiernos Autónomos.
La organización territorial autonómica supone que no pueda hablarse ya de un solo poder ejecutivo. La división competencial efectuada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía supone que hay funciones ejecutivas encomendadas al Gobierno de la Nación y funciones ejecutivas encomendadas al Gobierno de cada Comunidad Autónoma.
Si bien estos no tienen autoridad legal en materia de Defensa, si que tienen poder para modificar las variables que influyen sobre los criterios de solidaridad y que influyen directamente en el rendimiento de los procesos relacionados con la misma. De ahí las diferencias tan abultadas en los resultados de las diferentes Regiones Autonómicas.
De todo lo expuesto se hace necesario conocer las políticas de los Gobiernos Regionales y la actuación de las Administraciones locales para, en comparación con las políticas marcadas por el órgano de la Nación, poder obtener conclusiones.
Focos de actuación política exterior.
Según Carlos Westendorp y Cabeza, en “España y el Tratado de la Unión Europea”, la desproporción entre el gran peso económico de la Comunidad Europea y su escasa presencia en las relaciones Internacionales, “un gigante económico y un enano político”, así como la existencia de áreas de intereses comunes en materia de política exterior, llevó a los negociadores del Acta Única a intentar la superación de una concepción exclusivamente economicista de la Comunidad, introduciendo elementos de cooperación política, cuyos antecedentes hay que buscarlos en la Cumbre de La Haya de 1969, en los Informes de Avignon del año siguiente y Tindemans de 1975, en la iniciativa Genscher-Colombo (1981) y en la declaración solemne de Sttutgart sobre la Unión Europea.
El Acta Única Europea es un instrumento jurídico que incluye la actuación o el ejercicio conjunto en un ámbito que hasta entonces estaba exclusivamente reservado a las competencias de los Estados miembros: la política exterior. De ello se deduce que la cooperación política se institucionaliza dentro de lo que se ha llamado el “Sistema Comunitario”.
Llegados a este punto hay que preguntarse en qué consiste concretamente este Sistema. Carlos Westendorp lo define como “la creación de un espacio jurídico, económico y políticamente integrado”. Este último ámbito, que es el que nos interesa, se plantea en el Tratado de la Unión Europea, marcándose el objetivo de la Unión Política. Junto a los Estados miembros, depositarios últimos de la soberanía Nacional, coexisten las instituciones comunitarias, de entre las cuales el Parlamento Europeo, la Comisión y el Tribunal de Justicia obedecen a una concepción claramente supranacional. De la misma forma, el Consejo de Ministros, cuando toma las decisiones por mayoría, deja de ser una instancia de cooperación intergubernamental para convertirse en una verdadera institución supranacional.
El Consejo Europeo de Dublín, de Junio de 1990, reafirma la necesidad de avanzar tanto en la integración monetaria como en la política, y seis meses más tarde el Consejo Europeo de Roma da un impulso a esta idea convocando dos Conferencias Intergubernamentales para negociar en paralelo la Unión Política y la Unión Monetaria, aunque ambas no tienen porque conseguirse necesariamente en el mismo plazo de tiempo.
El Tratado de la Unión Europea (TUE.), aprobado en Diciembre de 1991 por el Consejo Europeo de Maastricht y firmado por los Ministros de Asuntos Exteriores y de Economía trata de responder a esta nueva situación.
En sus aspectos formales el TUE tiene una estructura tripartita:
a.- Una parte que modifica los Tratados de Roma, de París y el Acta Única y que incorpora la nueva UEM.
b.- Una parte referente a las cuestiones de política exterior y de seguridad común, incluyendo la Defensa: PESC. (Política Exterior y Seguridad Común).
c.- Una parte que sistematiza la cooperación intergubernamental en los ámbitos de Justicia e Interior.
En el tema que se trata, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC.), sucesora de la Cooperación Política Europea (CPE.), sistema de consultas y coordinación de aspectos concretos de política exterior de los Estados miembros, se configura como algo que aspira a cubrir todas las áreas de política exterior y seguridad y que deriva de una de las exigencias del Tratado como es la mayor solidaridad entre los miembros de la Comunidad. Esta exigencia viene impuesta por la situación de inestabilidad del entorno y la constatación de que existen áreas de interés común y como efecto de este espíritu la voluntad de Defensa Común.
Asimismo, es de resaltar que, la innovación más relevante en el tema en cuestión es la incorporación plena de dicho término al Tratado y la inclusión incipiente, pero en continua evolución, de lo que pudiera conducir a una Defensa común y que dividió en su momento a “Europeístas” y “Atlantistas”.
El principal objetivo de la Unión en materia de política exterior y de seguridad es: “afirmar su identidad en el ámbito Internacional, en particular mediante la realización de una política exterior y de seguridad común que incluya en el futuro la definición de una política de Defensa común que podría conducir en su momento a una Defensa común”.
El articulo J.1 identifica los cinco objetivos generales que han de guiar a la PESC. en su desarrollo:
1. La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales y la Independencia de la Unión.
2. El fortalecimiento de la Seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus formas.
3. El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad Internacionales, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, el Acta Final de Helsinki y la Carta de París.
4. El fomento de la Cooperación Internacional.
5. El desarrollo y la consolidación de la Democracia y del Estado de Derecho, el respeto de los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales.
Luis Felipe Fernández de la Peña, Ex-Director General Adjunto de Política Exterior, resume el Tratado de Maastricht en materia de seguridad y defensa en un objetivo inmediato, el desarrollo de una política común de seguridad, y dos objetivos mediatos: definir una política común de defensa y llegar, en su momento, al establecimiento de una defensa común.
Por otra parte, las disposiciones sobre seguridad y defensa se recogen en el artículo J.4 del Tratado y en una declaración aneja en la que se toma nota de las dos declaraciones adoptadas en paralelo por los Países miembros de la UEO.
En el artículo J.4 se establecen cuatro principios fundamentales:
1. La defensa pasa a ser, en futuro condicional, una competencia de la Unión.
2. Las cuestiones que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa no estarán sometidas al procedimiento de la acción común.
3. Para la gestión de las implicaciones militares de sus decisiones la Unión se valdrá de la UEO.
4. La política de defensa de la Unión será compatible con la política de defensa común acordada en el marco de la Alianza Atlántica.
De todo lo expuesto se puede deducir que:
– Ha surgido un nuevo foco de actuación política de gran trascendencia en las políticas de las Naciones que integran la Unión Europea.
– La unidad de carácter político y las tareas históricas realizadas configuran la razón de ser de la Conciencia de pertenencia a una Unidad Supranacional que sirve de soporte a su identidad.
– El proceso de integración de la Europa de las Naciones en un Estado supranacional pasa inexorablemente por la creación de una moneda y un Ejército únicos, herramientas de tres pilares fundamentales como son el comercio (interior y exterior), la defensa y la política exterior.
– La disminución de los Ejércitos Nacionales, y la transformación cualitativa de éstos obedece a las necesidades políticas de defensa derivadas de los Tratados Internacionales entre los componentes de la U.E, acorde con la realidad social y económica de las Naciones.
– La eliminación de los Ejércitos Nacionalistas, “reservas espirituales de la Vieja Europa de las Patrias”, o al menos su control es uno de los imperativos a conseguir para evitar que se repitan guerras civiles de gran envergadura. La aparición de nuevos procesos, como la Defensa Civil y la desmilitarización de la Sociedades se pueden enmarcar dentro del principal. Se trata de ser “suficientes” juntos sobre materias en las que no podemos de ser suficientes independientemente, de tal manera que se fortalece la Unión y las Naciones integrantes. Se crea así un proceso de necesidad en el ámbito de la Defensa que autorealimenta el proceso principal: el propio de la Unión Europea.
– Los Ejércitos dejan de ser utilizados como herramienta de integración social de masas en una Patria común. Se trata de limar diferencias entre los Estados miembros respetando la pluralidad lingüística y cultural. En este sentido es significativa la preocupación del que fue Secretario de Estado para la Administración Militar, D. Gustavo Suarez Pertierra, respecto a la preparación que tenían los españoles para defender sus valores frente a posibles agresiones del exterior. Asumir los nuevos valores será una de las metas de los Ejércitos a corto plazo para su transformación en las Fuerzas Armadas de Europa.
La autonomía de nacionalidades y regiones.
Se diferencia de la autonomía local por el contenido político que posee. El Tribunal Constitucional define las Comunidades Autónomas como “corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política”.
El significado de naturaleza política es la capacidad del titular de la autonomía de impulsar, orientar, dirigir y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito del autogobierno.
En este sentido, se ha definido la autonomía de las nacionalidades y regiones como “una capacidad de autogobierno que configura a la Comunidad Autónoma como una instancia de decisión política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser distintas a las de otras instancias”.
Estructura Principal: la Constitución.
a.- No puede olvidarse que, a diferencia de otros ordenamientos, en nuestra Constitución las materias son la pieza clave de la distribución de competencias y que de su correcta delimitación derivan consecuencias notables teóricas y practicas, tanto en el ámbito jurídico como en el político.
De estas materias unas son exclusivas del Estado y otras compartidas con las distintas Comunidades Autónomas. Ahora bien, esta división en materias se realiza desde el punto de vista jurídico, no metajurídico (sociológicos, económicos, técnicos, etc). Es decir, concebir las materias como ámbitos materiales exclusivos no equivale a que a cada materia competencial le correspondan en bloque y de forma excluyente, todas las actividades relativas a un ámbito material definido con criterios metajurídicos. No existe exclusividad metajurídica ni exclusividad funcional.
El concepto jurídico material de exclusividad es, pues, mas restringido que el material metajurídico y que el funcional. Es muy importante entender el alcance de dicha delimitación a los efectos de los resultados de los procesos porque esta permite actuar en materias que están relacionadas metajuridicamente sin estarlo jurídicamente; es decir, el propio Sistema permite actuar sobre determinadas variables que inciden directamente sobre procesos propios de otra materia sin caer en la inconstitucionalidad.
Esto es debido a que el funcionamiento del Sistema se basa en un valor que se supone compartido por todos como es la solidaridad; parece que no se ha tenido en cuenta que podían coexistir en el mismo Sistema organizaciones que valiéndose del mismo, e incluso compartiendo los mismos valores humanos, negasen el espacio propio de aplicación del mismo como Unidad fundamental.
Parece que no se ha tenido en cuenta, técnicamente hablando, que se podían iniciar procesos sociológicos, económicos… metajurídicos, desde ciertos focos de actuación política interior que tuviesen unos objetivos estratégicos (a largo plazo) insolidarios. Parece que no se ha tenido en cuenta el tiempo, factor de gran importancia en los procesos sociológicos.
La combinación de ambos factores en el contexto nos da como resultado los movimientos, que en unos casos serán excluyentes pacíficos y en otros violentos. Ambos con el mismo objetivo: la autodeterminación y la independencia.
Esto parece que se ha podido llevar a efecto por la falta de un mecanismo que relaciónase las materias y autorealimentara el propio proceso general de transformación nacional. Como ejemplo de un proceso autorealimentado podemos poner el propio de la Unión Europea en lo que se refiere al PESC. El propio proceso de reducción de los Ejércitos Nacionales fortalece, auto-alimenta el principal que es la Unión Europea, debido y, entre otros a una necesidad que es mayor cuanto más pequeños sean los Ejércitos Nacionales. Fortalece el Sistema. En nuestro caso, el proceso de profesionalización-reducción de las FA,s., ha producido un efecto desintegrador (Ver Flujos de Caja en Defensa-nacional.com).
Las fuentes de RR. HH. profesionales de los Ejércitos son naturales de otras Regiones de España. La aportación de las Comunidades de Cataluña, País Vasco y Navarra solo supone un 1% del total. Esto supone que las guarniciones de estas Regiones serán foráneas, lo que fortalecerá la tesis de aquellos que no tienen al Ejército Español como propio de estas Comunidades, sino como un Ejército de ocupación. El proceso interno de profesionalización apoya el particular de desintegración. En este sentido conviene realizar el estudio de los flujos de caja tanto en el Sistema de recluta obligatoria como profesional, para poder comparar los resultados. Hay que analizar dichos flujos en función del “producto intangible” pero real que desarrollan los Ejércitos en la conciencia social de Nación.
La delimitación de los ámbitos materiales de las competencias entre los distintos focos de actuación política se realiza a lo largo de todo el periodo atendiendo a los distintos casos que se van presentando en el Tribunal Constitucional, siendo por ello siempre una tarea por terminar, un proceso discontinuo.
Como resumen, se puede decir que existe una división de contenidos. El reparto de competencias respecto a los mismos no se realiza directamente por la Constitución, sino a partir de ésta por los Estatutos de Autonomía y, excepcionalmente, por otras Normas a las que se denomina “Bloque de la Constitucionalidad”. El Tribunal Constitucional, en consecuencia, al resolver los conflictos de competencia no ha de aplicar sólo la Constitución; junto a ella y bajo el marco por ella establecido, tiene que aplicar e interpretar todo el Bloque de la Constitucionalidad.
b.- A esta división en materias hay que añadir una división territorial, como solución al problema de la articulación del Estado, que se encuentra en el art. 2, en el que se afirma: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”. Dos son, por tanto, los pilares sobre los que se asienta: unidad (solidaridad) y autonomía.
c.- Una cierta capacidad de autogobierno u autoorganización, (no otra cosa es la autonomía), se reconoce también a otros entes que integran el Estado, entendido en su conjunto; “El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas… Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. La autonomía de los entes locales posee una dimensión política menor y, en consecuencia, sólo es un elemento auxiliar en la definición de la forma territorial del Estado, pero de extrema importancia en el tema que estamos tratando.
En la Región de la que se poseen datos fidedignos, Vascongadas y Navarra, existe una organización territorial interna peculiar, con reflejo en la Disposición Adicional Primera de la Constitución; ello hace que los llamados territorios históricos (cuyo ámbito coincide con las Provincias Vascas y Catalanas) posean un régimen particular de competencias, contando con potestades de tipo legislativo, lo que les convierte en otro foco de actuación política interior a tener en cuenta. Ello se refleja en los gráficos, durante los años 90 del siglo XX, de control de incorporaciones al Servicio Militar diferenciándose por Provincias que se acompañan como Anexo en http://defensa-nacional.com/publicaciones/procesos-defensa-nacional/anexo-a.html
¿Existe alguna relación entre los resultados que se producen y las direcciones políticas de estas entidades?. Parece que sí.
Existe una división del territorio, del continente, del espacio donde se van a aplicar esas Normas. Esta división del territorio en Autonomías tiene una limitación en el Art.2 de la Constitución pues la Constitución vincula el principio de autonomía con el de unidad (solidaridad) y aquella sólo puede predicarse respecto de un poder más amplio en cuyo seno se desarrolla. En este sentido, el Tribunal Constitucional, ya desde una de sus primeras Sentencias, deja constancia del carácter limitado de la autonomía y de su vinculación a la idea de unidad: “En efecto, autonomía no es soberanía…, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el Art. 2 de la Constitución”.
Visto el análisis realizado. ¿De qué coño hablan cuando se quiere hacer un referéndum sobre si los Catalanes quieren autogobierno, derivado de una supuesta autodeterminación, si ya lo tienen al igual que los vascos?.
Enrique Area Sacristán.
Teniente Coronel de Infantería.
Doctor por la Universidad de Salamanca.
