El principio de legalidad es, junto con los de división de poderes e interdicción de la arbitrariedad de la administración, uno de los tres pilares formales básicos del Estado de Derecho constitucional. Por eso el Ministerio Fiscal no está facultado para sorprendernos con pretensiones inauditas y justicieras no previstas positivamente en el marco del sistema jurídico de la legalidad. Aunque esto no debería enturbiar el prisma dinámico, interpretativo, vivo y circular con que la Constitución impone contemplar el ordenamiento en su conjunto y materializar sus exigencias de justicia en relación con la dinámica jurisdiccional, el conjunto interpretativo de las normas que manejan positivamente los operadores jurídicos y, sobre manera, las especificaciones interpretativas que anima el orden neoconstitucional. Y es que, a pesar de los principios de subordinación, dependencia y unidad de actuación, el MF debe ajustarse a la legalidad en favor de la acción de la justicia constitucional (arts. 124.1 CE y arts. 1, 6, 45 y 62 Estatuto Orgánico del MF), colaborar en el Poder Judicial (art. 2 EOMF; vid infra), y velar por las instituciones constitucionales, los derechos fundamentales y las libertades públicas (art. 3.3).
Pero, qué sucede si el MF no es consecuente, por acción u omisión, con la legalidad. Problema éste que se vuelve especialmente controvertido, y que hace que el «imperio de la ley» que somete al MF sea distinto del que vincula a los jueces (art. 117.1 CE), a la vista ya no sólo de la porosidad y ductilidad interpretativa, la jerarquización y vinculación gubernamental del MF, y su función de proteger algo tan sutil y prolífico como el interés general. Vayamos por partes.
El principio de legalidad judicial implica que los jueces se someten a la ley y sólo a la propia ley, protegiendo los derechos individuales conforme al límite máximo de la legalidad. Y es en esa sumisión a la aplicación de la legalidad, en su propia acción, donde el juez encuentra su legitimación al emanar la ley de un poder democrático. Pero las cosas son distintas cuando de la Administración y el MF se trata. Pues éste no aplica la ley; insta su aplicación atendiendo a los intereses generales, de tal forma que la ley sólo condiciona la acción del fiscal porque no puede transgredirla. Esto hace que el principio de legalidad que vincula al MF (art. 103 CE), y que le obliga a perseguir los intereses generales y los público-estatales (art. 124. 1 CE), no se materialice como el fin, sino más bien sólo como su principio de acción; una acción y actuación en la que se servirá de todos los recursos, quiebros, oscuridades y vacíos legales.
Más allá de reconocer que la legalidad es mil veces y legítimamente reinterpretable, aunque exista un mínimo de claves interpretativas fácticas y normativas obvias que deben atenderse para no burlar el principio de legalidad ni provocar indefensión, la posibilidad de exigir responsabilidad al MF por no someterse al principio de legalidad es controvertida. De principio hay que diferenciar una actuación negligente y/o de desconocimiento del Derecho, de una actuación dolosa. Pero, si de lo que se trata es de un apartamiento consciente y doloso del ordenamiento determinar la responsabilidad es difícil. Porque aunque sería susceptible de ser calificado como una falta muy grave por violación de su deber de respetar la Constitución y violación intencionada de los deberes inherentes a la condición de fiscal (arts. 62.1, 63.11 EOMF), de un lado, regresa la evidencia de que la interpretación y manejo de la legalidad es dúctil, además de que las sanciones correspondientes las impondría o el Fiscal Jefe respectivo o el FGE definiéndose una realidad proclive al corporativismo; y, de otro, no son perseguibles las actuaciones fiscales que vulnerando el principio de legalidad fueran ordenadas o secundadas por los superiores, y como tendría que ser el fiscal superior el que ordene la conducta contraria a la seguida para hablar de infracción del MF, llegado el caso, la sanción ya no será por infringir el principio de legalidad, sino por desatender las órdenes recibidas, infracción muy grave.
Pues bien, frente a tan problemática concreción caben dos actitudes crítico-normativas. Una, abogar por una modificación sustancial del MF que garantice su independencia, tanto del FGE como de cada fiscal. Esto contribuiría a «judicializar» a la fiscalía y evitaría algunos problemas endogámicos y de parcialidad de las actuaciones. La otra alternativa, la más valiosa, consiste en rearticular la dependencia jerárquica y del ejecutivo, entre otras cosas, garantizando el conocimiento y el control público de la misma. Para ello, además de exigírsele al MF una exposición razonada y pública de sus motivaciones de actuación, sería imprescindible, también, regular legalmente la extensión material y de contenidos de las posibilidades de dirección del gobierno y de los fiscales superiores –estableciendo por ley, p.ej., si la oportunidad política, el interés electoral o la afinidad ideológica pueden ser criterios de actuación y sanción y motivando después escrita y públicamente cada decisión de actuación–. Igualmente sanearía la relación de dependencia a favor de la imparcialidad modificar el sistema de ascensos y nombramientos, impidiendo que sea la satisfacción de los órganos superiores o del Gobierno con el servilismo del fiscal lo que marque la categoría profesional (arts. 32-41 EOMF). Complementariamente, debe establecerse un programa de responsabilidades y sanciones por conductas manifiestamente prejuiciadas y/o interesadamente parciales, sean ordenadas o de motu propio, y también por actuaciones poco diligentes, ya se refieran al esclarecimiento de los hechos, al impulso de actuaciones policiales y judiciales, a la exigencia de responsabilidad por las acciones de los secretarios y personal auxiliar subordinado, etc., o al conocimiento de la normatividad y sus claves jurídico-interpretativas. También es verdad que insistir en la depuración de los principios de imparcialidad e independencia del MF no es ninguna originalidad, y así se propone como un objetivo preferente de las reformas.
Extractado de “Deontología del Ministerio Fiscal. Descripción normativa y crítica. O de ¿para qué necesitan los fiscales ser morales? Por M.ª LEONOR SUÁREZ LLANOS Universidad de Oviedo.
Enrique Area Sacristán.
Teniente Coronel de Infantería. (R)
Doctor por la Universidad de Salamanca.
