Pedro: por lo que respecta a la actual regulación del Ministerio Fiscal en la Constitución española de 1978 debe señalarse en primer lugar, que la mención incluida en el artículo 124 le otorga el carácter de garantía institucional, pues sus características básicas vienen impuestos por el Texto constitucional. Por tanto, el legislador no puede ni suprimir la institución ni privarla de sus rasgos más esenciales. De ahí la reserva de ley para su Estatuto orgánico, que elimina la clásica capacidad gubernamental de regulación de su organización y funcionamiento.
El desarrollo legislativo del artículo se contiene en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre. No obstante, debe señalarse que la Ley Orgánica del Poder Judicial dedica su Libro V, Título I al «Ministerio Fiscal y demás personas e instituciones que cooperan con la administración de justicia y de los que la auxilian». Así el artículo 435 de la LOPJ establece que, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, el Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social. Por tanto, la principal función del Ministerio Fiscal es la de ser representante y defensor de la legalidad. Y, además, el legislador le asigna específicamente la misión de defender la legalidad de sectores específicos del ordenamiento: menores, incapaces…
En dicho Estatuto Orgánico se señala que el Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales, y procurar ante éstos la satisfacción del interés social (art. 1). Y según artículo 2 el Ministerio Fiscal se integra, aunque con autonomía funcional en el Poder Judicial, ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.
Los cuatro principios que guían su actuación son, pues, los principios de unidad, dependencia, legalidad e imparcialidad. El principio de unidad, también denominado de indivisibilidad, significa que todos los integrantes de la Fiscalía actúan como si fueran una misma persona y a través de sus órganos propios. El principio legalidad supone su sometimiento a la ley, al igual que el resto de poderes públicos (art. 9.1 CE). El principio de imparcialidad se conecta directamente con su función de defensa de los intereses del Estado pues le obliga a actuar con objetividad al margen de cualquier interés particular.
No obstante, el principio de dependencia es el más controvertido pues en su vertiente interna supone la subordinación a sus superiores y en especial al Fiscal General del Estado, que podrán dar instrucciones a los inferiores, pero en su vertiente externa se conecta con su subordinación respecto del Poder ejecutivo. Nuestra Constitución ha adoptado una posición intermedia, y en su virtud, se eliminó la referencia constitucional a la dependencia gubernamental pero no se pretendió modificar la tradicional posición del Ministerio Fiscal en el entramado constitucional. Así, según reitera la STC 7/1981, de 14 de abril: «no es un órgano administrativo, pero tampoco es un órgano auténticamente judicial». Como tampoco es un órgano al servicio del Ejecutivo, ni su agente. Podría caracterizársele, por tanto, como lo hiciera el Diputado Sr. Cisneros en los debates constituyentes como «un órgano del Estado en la Administración de Justicia».
El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal fue ulteriormente desarrollado por Real Decreto-ley de 22 de diciembre de 1982, que suspendió el plazo para dictar el reglamento del Ministerio Fiscal hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Judicial; por el Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero, sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, modificado después por el Real Decreto 572/1987, de 30 de abril; y por el Real Decreto 545/1983 de 9 de febrero, por el que se desarrollan determinadas normas del Estatuto del Ministerio Fiscal. Pero lo más importante han sido las diversas modificaciones de que ha sido objeto:
- Ley 5/1988, de 24 de marzo, de creación de la Fiscalía Especial para la Prevención y Represión del empleo ilegal de drogas, - Ley 10/1995, de 24 de abril, por la que se crea la Fiscalía Especial para la Represión de los delitos económicos relacionados con la corrupción, - Ley 12/2000, de 28 de diciembre, de modificación de la Ley 50/1981 de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, - Ley 14/2003, de 26 de mayo, de modificación de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, que regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, enmarcada en el desarrollo del llamado "Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia". - La última gran reforma se ha llevado a cabo por Ley 24/2007, de 9 de octubre, de modificación de la Ley 50/1981 de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que persigue reforzar la autonomía del Ministerio Fiscal como órgano de relevancia constitucional, mejorar su capacidad funcional, actuali-zar su estructura, buscando una mayor eficacia conforme a un criterio de especialización y de reordenación de su modelo de implantación geográfica, introducir mejoras de carácter técnico que afectan a la regulación de los procedimientos de actuación externos e internos de la Fiscalía, y conseguir una más clara definición de la Carrera Fis- cal como carrera profesional, favoreciendo un escalonamiento más racional de la pirámide jerárquica en la que se integran los Fiscales.
La organización, competencias y planta del Ministerio Fiscal se regulan en el artículos 12 y siguientes de su Estatuto Orgánico. Según artículo 12 son órganos del Ministerio Fiscal:
a) El Fiscal General del Estado. b) El Consejo Fiscal. c) La Junta de Fiscales de Sala. d) La Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas. e) La Fiscalía del Tribunal Supremo. f) La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional. g) La Fiscalía de la Audiencia Nacional. h) Las Fiscalías Especiales. i) La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, que se regirá por lo dispuesto en la Ley Orgánica de dicho Tribunal. j) La Fiscalía Jurídico Militar. k) Las Fiscalías de las Comunidades Autónomas. l) Las Fiscalías Provinciales. m) Las Fiscalías de Área.
El Fiscal General del Estado ostenta la Jefatura superior del Ministerio Fiscal y su representación en todo el territorio español. La denominación es una cuestión novedosa de nuestra Constitución pues antes se llamaba desde Promotor de la Justicia hasta Fiscal del Reino, pasando por la de Fiscal del Tribunal Supremo.
Como consecuencia de los principios de unidad y dependencia le corresponde dar las órdenes e instrucciones a sus inferiores y la dirección e inspección del Ministerio Fiscal. Por tanto, el Fiscal General del Estado es órgano de enlace entre el Ministerio Fiscal y el Gobierno. El Fiscal General del Estado será elegido «entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión», esto es, aquellos que hayan ejercicio efectivamente una profesión que garantice por datos objetivos, la condición de jurista de reconocido prestigio (STS de 28 de junio de 1994, Sala Tercera, Rec. 7105/1992). Su nombramiento no está sujeto a plazo.
La última reforma del EOMF, ley 24/2007, ha supuesto también una modificación en el procedimiento de designación del Fiscal General del Estado. Según el art. 29 del EOMF, El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído previamente el Consejo General del Poder Judicial, eligiéndolo entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión. Recibido el informe del Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno comunicará su propuesta al Congreso de los Diputados, a fin de que pueda disponer la comparecencia de la persona elegida ante la Comisión correspondiente de la Cámara, en los términos que prevea su Reglamento a los efectos de que se puedan valorar los méritos e idoneidad del candidato propuesto. Una vez nombrado, el Fiscal General del Estado prestará ante el Rey el juramento o promesa que previene la Ley y tomará posesión del cargo ante el Pleno del Tribunal Supremo.
El aumento de las funciones del Ministerio Fiscal
Característica sobresaliente del procedimiento abreviado fue la de haber impulsado las competencias del Ministerio Fiscal para lograr una mayor consolidación del sistema acusatorio y acelerar la tramitación de la fase de instrucción. La ampliación de las facultades del Ministerio Fiscal se ha realizado fundamentalmente en tres materias:
- En el ámbito de las medidas cautelares y actos de prueba. Aunque no es posible sustraer a la autoridad judicial las resoluciones limitativas de derechos fundamentales como la prisión provisional, las entradas y registros domiciliarios, la intervención de las comunicaciones, etc., ello no significa que el Ministerio Fiscal no pueda disponer otras medidas limitativas del derecho a la libertad como la detención (que tendrá carácter gubernativo y no judicial, artículo 5.II Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal) o la citación para comparecencia (artículo 773.2 LECrim). Por otra parte, dispone el artículo 773.1 LECrim que el Ministerio Fiscal podrá intervenir en las actuaciones aportando los medios de prueba de que pueda disponer o solicitando su aportación del juez de instrucción. Ello en ningún caso significa que el Fiscal pueda generar durante la instrucción actos de prueba, que requieren la intervención de un órgano jurisdiccional y la garantía del contradictorio; pero podrá asegurar las futuras fuentes de prueba, siquiera sea a título provisional. De ahí que el artículo 5.III del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal disponga que todas las diligencias que el Ministerio Fiscal practique o que se lleven a cabo bajo su dirección, gozarán de presunción de autenticidad. Además, tendrá el Ministerio Fiscal la facultad de obtener la revocación de la conclusión de las diligencias previas para realizar nuevos actos de investigación, cuando manifieste la imposibilidad de formular escrito de acusación por falta de elementos esenciales para la tipificación de los hechos (artículo 780.2 LECrim). En tales casos podrá instar, con carácter previo, la práctica de las diligencias indispensables para formular acusación, debiendo acceder el juez a lo solicitado (si la misma petición es realizada por la acusación particular carece de efecto vinculante). Sin embargo, este “poder” del Ministerio Fiscal no es absoluto, pues la revocación tan sólo procede por falta de elementos esenciales para la tipificación de los hechos y no por otros motivos.
- En el marco de los derechos de defensa y de tutela, el artículo 773.1.I de la Ley de Enjuiciamiento Criminal reitera la declaración genérica del artículo 3.3 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, disponiendo que el Ministerio Fiscal “velará por el respeto de las garantías procesales del investigado o encausado y por la protección de los derechos de la víctima y de los perjudicados por el delito”.
- Finalmente, en relación con el derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas, sobre todo en la fase instructora, se tratan de remediar en la ley tales dilaciones convirtiendo al Ministerio Fiscal en un elemento de aceleración del procedimiento, disponiendo el artículo 773.1.II que corresponde al Ministerio Fiscal, de manera especial, impulsar y simplificar su tramitación e instar del juez la conclusión de la investigación tan pronto como estime que se han practicado las actuaciones necesarias para resolver sobre el ejercicio de la acción penal. La intervención del Ministerio Fiscal para obtener la rapidez y economía procesal resulta decisiva ya que:
- Podrá ordenar el archivo de las actuaciones practicadas, de oficio o mediante denuncia, cuando el hecho no revista los caracteres de delito (artículo 773.2 LECrim), si bien la virtualidad práctica de este “archivo” no será excesivamente importante, pues no alcanza a las querellas que habrán de presentarse siempre ante el juez; tan sólo procede por falta de tipicidad del hecho, y el perjudicado puede reiterar su denuncia ante el juez de Instrucción.
- Habrá de valorar la suficiencia de las diligencias practicadas para formular acusación, a fin de que no se realicen más de las que resulten necesarias (artículo 773.1.II), y deberá velar por el fiel y exacto cumplimiento de la nueva regulación, oponiéndose a cuantos trámites, por rutina o por excesivo celo documental, supongan innecesarias repeticiones de diligencias o aportaciones sumariales impropias.
- Podrá estimular las fórmulas autocompositivas que se recogen en la ley (artículos 779.1.5 y 787 LECrim), y renunciar al uso de los medios de impugnación que correspondan cuando la sentencia se dicte oralmente (artículo 789.2 LECrim).
Con independencia de la investigación oficial que puede realizar la Policía Judicial (artículos 769 a 772 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) o el Ministerio Fiscal (artículo 773 LECrim) con carácter previo a la incoación del procedimiento abreviado, éste se estructura en tres fases de las que aquí solo vamos a ver la primera por ser la más importante y deber, tener obligación de, realizarla el juez instructor y, en este tipo de procedimientos, con especial relevancia de la fiscalía.
La fase de instrucción preparatoria o diligencias previas (artículo 774)
De naturaleza jurisdiccional, cuya competencia corresponde al Juez de Instrucción, y en la que la Ley prevé una activa intervención del Ministerio Fiscal, que tiene por objeto practicar o completar en los supuestos en los que haya habido una investigación oficial preliminar las diligencias esenciales encaminadas a determinar la naturaleza y circunstancias del hecho, las personas que en él hayan participado y el órgano competente para el enjuiciamiento. En esta primera fase de instrucción jurisdiccional también pueden llevarse a cabo, claro está, determinadas actividades preventivas de conservación de las fuentes probatorias (artículo 762 LECrim), cautelares (artículo 763 LECrim) e incluso asistenciales (artículo 765 LECrim), expresamente previstas en la Ley.
El contenido de la instrucción judicial (o diligencias previas) ha de responder a la finalidad perseguida, que no es otra que la prevista en el artículo 777.1 LECrim, esto es, la realización de las diligencias necesarias encaminadas a determinar la naturaleza y circunstancias del hecho, las personas que en él hayan participado y el órgano competente para el enjuiciamiento, entre las que hay que incluir no solo las necesarias para formular la acusación, sino también las que, apreciada su pertinencia por el Juez, puedan favorecer al investigado o encausado a los efectos de acordar luego alguna de las resoluciones contempladas en el propio artículo 779 LECrim, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en relación con el artículo 760 LECrim. Pero esta primera fase jurisdiccional prevista en la Ley no siempre tiene el mismo alcance y contenido instructorio antes dicho, puesto que el mencionado artículo 779.4 LECrim. restringe siguiendo las tendencias que se observan al respecto en el Derecho procesal penal comparado el desarrollo de esta concreta fase solo a aquellos supuestos en los que el procedimiento se inicie por denuncia presentada en el Juzgado o por querella, esto es, cuando no ha habido antes investigación preliminar, o cuando las diligencias practicadas en el atestado no fuesen suficientes para formular acusación; e incluso cabe la posibilidad de que, no obstante la procedencia de la instrucción, el investigado o encausado, asistido de su Abogado, reconozca los hechos, en cuyo caso también habrá el Juez de obviar la realización de la fase instructora (artículo 779.5 LECrim en relación con los artículos 784.3 y 787 LECrim).
Esta primera fase de instrucción concluye, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 779 Ley de Enjuiciamiento Criminal, cuando se hayan practicado sin demora las diligencias instructoras pertinentes, momento en que el Juez Instructor deberá adoptar alguna de las resoluciones que contemplan los cinco apartados de dicho precepto (sobreseimiento libre o provisional, reputar falta los hechos –sin perjuicio de la derogación de las faltas operada por la LO 1/2015-, inhibición a favor de la jurisdicción militar o de la Fiscalía de Menores o acordar la continuación del procedimiento).
¿No se les cae la cara de verguenza?. ¡¡¡Que esto ya canta¡¡¡, Sr,s Fiscales.
Enrique Area Sacristán.
Teniente Coronel de Infantería. (R)
Doctor por la Universidad de Salamanca
