Fruto de la inquietud que tienen los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil respecto a sus funciones militares o policiales, sobre todo, cuando van a realizarse elecciones al Consejo Superior de Personal, voy a intentar explicar las misiones y organización en el ámbito de la Seguridad de los Cuerpos Nacionales de Policía e Instituto Armado de la Guardia Civil.
Entiendo que lo más complejo del asunto es si la integración de ambos Cuerpos en una Policía integral pseudofederal impediría cumplir las necesidades de los Ejércitos respecto a la disposición de la Guardia Civil a realizar misiones de tipo militar. No parece esta cuestión un problema importante si tenemos en cuenta que en la integración no se debería suprimir en cada Cuerpo más Unidades que aquellas que se encuentran dobladas en ambos, si no su correspondiente potenciación con unos Mandos únicos.
Con fundamentación directa en el artículo 104 e indirecta en el artículo 8, ambos de la Constitución, la Ley declara, a todos los efectos, la naturaleza de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que corresponde al Cuerpo Nacional de Policía –nacido de la integración de los Cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional– y al Cuerpo de la Guardia Civil.
a) El capítulo II del título II se dedica a enumerar las funciones que deben realizar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, siguiendo para ello el reparto de competencias al que se considera que apunta la Constitución. Pero es necesario efectuar algunas precisiones, que afectan al modelo policial que diseña la Ley, para comprender mejor por qué se asignan ciertas competencias al Estado, mientras que otras se otorgan a los demás entes públicos territoriales.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que, en perfecta congruencia con el artículo 149.1. 29.ª, el artículo 104.1 de la Constitución atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
En segundo lugar, hay que aludir a todas las funciones de carácter «extracomunitario» o «supracomunitario», según la expresión usada en los Estatutos de Autonomía para el País Vasco y para Cataluña. Entre ellas, está la competencia en materia de armas y explosivos, que también la propia Constitución ha reservado al Estado de modo expreso y, además, se encuentra la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional, de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición, e emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, resguardo fiscal del Estado, contrabando, fraude fiscal al Estado y colaboración y auxilio a policías extranjeras.
Por lo que se refiere a las funciones propias de información y de Policía Judicial, la atribución es objeto de la adecuada matización. Porque la formulación del artículo 126 de la Constitución concibe la Policía Judicial estrechamente conectada con el Poder Judicial, que es único en toda España –y la Constitución insiste en ello, poniendo de relieve la idea de unidad jurisdiccional (artículo 117.5)– disponiendo su Gobierno por un órgano único, el Consejo General del Poder Judicial (artículo 122.2), estableciendo que los Jueces y Magistrados se integren en un cuerpo único (artículo 122.1) y atribuyendo al Estado competencias plenas en materia de administración de justicia (artículo 149.1.5.ª). Pero no se pueden desconocer las exigencias de la realidad y los precedentes legislativos, constituidos, sobre todo, por la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que obligan a admitir la colaboración de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, en el ejercicio de la indicada función de Policía Judicial.
En otro aspecto, en cuanto a la distribución de las funciones atribuidas a la Administración del Estado, la Ley sigue los precedentes existentes, que deslindaban expresamente las correspondientes a los diversos Cuerpos de Seguridad del Estado, si bien, en casos excepcionales, al objeto de conseguir la óptima utilización de los medios disponibles y la racional distribución de efectivos, se adoptan las previsiones necesarias para que cualquiera de dichos cuerpos pueda asumir en zonas o núcleos determinados todas o algunas de las funciones asignadas al otro Cuerpo.
b) De la necesidad de dar cumplimiento al artículo 104.2 de la Constitución, se deduce que el régimen estatutario de la Guardia Civil debe ser regulado en la Ley Orgánica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Ello significa que la Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad, sin perjuicio de realizar en determinadas circunstancias misiones de carácter militar, centra su actuación en el ejercicio de funciones propiamente policiales, ya sea en el ámbito judicial o en el administrativo.
En consecuencia, sin perjuicio del estatuto personal atribuible a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil –por razones de fuero, disciplina, formación y mando–, debe considerarse normal su actuación en el mantenimiento del orden y la seguridad pública, función en la que deben concentrarse, en su mayor parte, las misiones y servicios asumibles por la Guardia Civil.
Como consecuencia de lo anterior, en el aspecto estatutario, se puede consagrar la naturaleza civil del nuevo Cuerpo que se crearía, si bien, dadas las especiales características que inciden en la función policial y la repercusión que sobre los derechos y libertades tienen sus actuaciones, se establecen determinadas peculiaridades, en materia de régimen de asociación sindical y en cuanto al régimen disciplinario al igual que el Cuerpo de la Policia Nacional en la actualidad.
Con todo ello, se pretende centrar a la Guardia Civil en la que es su auténtica misión en la sociedad actual: garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución y la protección de la seguridad ciudadana, dentro del colectivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
c) Por lo que se refiere a la Policía, la Ley persigue dotar a la institución policial de una organización racional y coherente; a cuyo efecto, la medida más importante que se adopta es la integración de los Cuerpos Superior de Policía y Policía Nacional en un solo colectivo, denominado Cuerpo Nacional de Policía. De este modo, además de solucionar posibles problemas de coordinación y mando, se homogeneizan, en un solo colectivo, Cuerpos que realizan funciones similares o complementarias, con lo que se puede lograr un incremento en la efectividad del servicio.
En el aspecto estatutario, se consagra la naturaleza civil del nuevo Cuerpo, si bien, dadas las especiales características que inciden en la función policial y la repercusión que sobre los derechos y libertades tienen sus actuaciones, se establecen determinadas peculiaridades, en materia de régimen de asociación sindical y en cuanto al régimen disciplinario.
El nuevo Cuerpo se estructura en cuatro Escalas –Superior, Ejecutiva, de Subinspección y Básica–, algunas de las cuales se subdividen en categorías, para posibilitar la mejor prestación de los servicios de un colectivo jerarquizado e incentivar a los funcionarios mediante la promoción interna, y en ellas se irán integrando, en un proceso gradual pero ininterrumpido, los actuales miembros de los dos Cuerpos que se extinguen, siguiendo estrictos criterios de superior categoría o empleo, antigüedad y orden escalafonal.
Se fija la edad de jubilación forzosa del nuevo Cuerpo en sesenta y cinco años, unificando así la edad de jubilación de la Policía con el resto de los funcionarios públicos; complementariamente, se adopta la previsión de desarrollar por Ley el pase a la segunda actividad, a las edades que exijan las funciones a desarrollar, teniendo en cuenta que las condiciones físicas son especialmente determinantes de la eficacia en el ejercicio de la profesión policial.
Por lo que respecta al régimen disciplinario, sin perjuicio de respetar las garantías procedimentales exigidas por la Constitución, se configura una regulación específica, rápida y eficaz, inspirada en municipios acordes con la estructura y organización jerarquizada del Cuerpo, con el propósito de conseguir la ejemplaridad, a través de la inmediación de las sanciones.
En cuanto al derecho de sindicación, se reconoce plenamente su ejercicio, si bien se introducen determinadas limitaciones –amparadas en el artículo 28.1 de la Constitución, y en correspondencia con el tratamiento de la materia, efectuado por el artículo 1.º, 5, de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical–, que se justifican en el carácter de Instituto armado que la Ley atribuye al Cuerpo.
d) Con antecedente básico en el artículo 126 de la Constitución, en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y en el Estatuto del Ministerio Fiscal, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad completa el régimen regulador de la Policía Judicial, sentando las bases para la organización de unidades de Policía, encargadas del ejercicio de dicha función.
La organización se llevará a cabo con miembros de los dos Cuerpos de Seguridad del Estado, que habrán de recibir una formación especializada, configurándose la Policía Judicial, en el terreno doctrinal y docente, como una especialidad policial, y, considerándose el Diploma correspondiente como requisito necesario para desempeñar puestos en las unidades que se constituyan.
Los avances de la criminalidad moderna exigen que deba lucharse contra la misma con grandes medios y efectivos, utilizando las técnicas de la policía científica y contando con la colaboración de las Policías de otros Estados, por la facilidad con que los delincuentes traspasan las fronteras. Sólo desde la perspectiva del Estado puede hacerse frente con éxito al reto de dicha criminalidad, disponiendo del concurso de unidades de contrastada experiencia y alto índice de eficacia.
Como las Unidades de Policía Judicial son el puente de unión entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y el Poder Judicial, es punto central de regulación de aquéllas, el tratamiento de las correspondientes relaciones de dependencia, respecto a Jueces v Fiscales, así como el procedimiento de adscripción de funcionarios o equipo de Policía de dichas Unidades.
La Ley concreta el contenido de esta relación de dependencia singular, especificando las facultades que comporta para los Jueces y Tribunales, y saca la consecuencia de la formación especializada de los funcionarios de las Unidades de Policía Judicial en cuanto a su actuación, estrechamente controlada por aquéllos.
En definitiva, siguiendo el mandato constitucional, se ha procedido a regular la adscripción funcional, como la califica la Constitución, respecto a Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal, con la seguridad de que se cubrirán mejor las necesidades en la medida en que la Policía mantenga su estructura unitaria y su organización vinculadas a mandos únicos. Por ello, y salvo las especialidades concretadas en el capítulo correspondiente de la Ley, será aplicable al personal de las Unidades de Policía Judicial el régimen general de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.
Como colofón de esta primera parte del estudio, traslado los artículos sobre las misiones que tienen ambos Cuerpos en el territorio Nacional.
Principio del formulario
Final del formulario
Artículo once.
1. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante el desempeño de las siguientes funciones:
a) Velar por el cumplimiento de las Leyes y disposiciones generales, ejecutando las órdenes que reciban de las Autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias.
b) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación y custodia de los bienes que se encuentren en situación de peligro por cualquier causa.
c) Vigilar y proteger los edificios e instalaciones públicos que lo requieran.
d) Velar por la protección y seguridad de altas personalidades.
e) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana.
f) Prevenir la comisión de actos delictivos.
g) Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, asegurar los instrumentos, efectos y pruebas del delito, poniéndolos a disposición del Juez o Tribunal competente y elaborar los informes técnicos y periciales procedentes.
h) Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública, y estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de prevención de la delincuencia.
i) Colaborar con los servicios de protección civil en los casos de grave riesgo, catástrofe, o calamidad pública, en los términos que se establezcan en la legislación de protección civil.
2. Las funciones señaladas en el párrafo anterior serán ejercidas con arreglo a la siguiente distribución territorial de competencias:
a) Corresponde al Cuerpo Nacional de Policía ejercitar dichas funciones en las capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine.
b) La Guardia Civil las ejercerá en el resto del territorio nacional y su mar territorial.
3. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, los miembros del Cuerpo Nacional de Policía podrán ejercer las funciones de investigación y las de coordinación de los datos a que se refieren los apartados g) y h) del número 1 de este artículo, en todo el territorio nacional.
La Guardia Civil, para el desempeño de sus competencias propias, podrá asimismo realizar las investigaciones procedentes en todo el territorio nacional, cuando ello fuere preciso.
En todo caso de actuación fuera de su ámbito territorial, los miembros de cada Cuerpo deberán dar cuenta al otro de las mismas.
4. Sin perjuicio de la distribución de competencias del apartado 2 de este artículo, ambos Cuerpos deberán actuar fuera de su ámbito competencial por mandato judicial o del Ministerio Fiscal o, en casos excepcionales, cuando lo requiera la debida eficacia en su actuación; en ambos supuestos deberán comunicarlo de inmediato al Gobernador civil y a los mandos con competencia territorial o material; el Gobernador civil podrá ordenar la continuación de las actuaciones o, por el contrario, el pase de las mismas al Cuerpo competente, salvo cuando estuvieren actuando por mandato judicial o del Ministerio Fiscal.
5. En caso de conflicto de competencias, ya sea positivo o negativo, se hará cargo del servicio el Cuerpo que haya realizado las primeras actuaciones, hasta que se resuelva lo procedente por el Gobernador civil o las instancias superiores del Ministerio del Interior, sin perjuicio de lo dispuesto para la Policía Judicial.
6. Al objeto de conseguir la óptima utilización de los medios disponibles y la racional distribución de efectivos, el Ministerio del Interior podrá ordenar que cualesquiera de los Cuerpos asuman, en zonas o núcleos determinados, todas o algunas de las funciones exclusivas asignadas al otro Cuerpo.
Artículo doce.
1. Además de las funciones comunes establecidas en el artículo anterior, se establece la siguiente distribución material de competencias:
A) Serán ejercidas por el Cuerpo Nacional de Policía:
a) La expedición del documento nacional de identidad y de los pasaportes.
b) El control de entrada y salida del territorio nacional de españoles y extranjeros.
c) Las previstas en la legislación sobre extranjería, refugio y asilo, extradición, expulsión, emigración e inmigración.
d) La vigilancia e inspección del cumplimiento de la normativa en materia de juego.
e) La investigación y persecución de los delitos relacionados con la droga.
f) Colaborar y prestar auxilio a las policías de otros países, conforme a lo establecido en los Tratados o Acuerdos Internacionales sobre las Leyes, bajo la superior dirección del ministro del Interior.
g) El control de las entidades y servicios privados de seguridad, vigilancia e investigación, de su personal, medios y actuaciones.
h) Aquellas otras que le atribuya la legislación vigente.
B) Serán ejercidas por la Guardia Civil:
a) Las derivadas de la legislación vigente sobre armas y explosivos.
b) El resguardo fiscal del Estado y las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el contrabando.
c) La vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas interurbanas.
d) La custodia de vías de comunicación terrestre, costas, fronteras, puertos, aeropuertos y centros e instalaciones que por su interés lo requieran.
e) Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidráulicos, así como de la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza.
f) La conducción interurbana de presos y detenidos.
g) Aquellas otras que le atribuye la legislación vigente.
2. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado están obligadas a la cooperación recíproca en el desempeño de sus competencias respectivas.
3. Las dependencias del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil actuarán recíprocamente como oficinas para la recepción y tramitación de los documentos dirigidos a las autoridades de cualquiera de los dos Institutos.
De la lectura de ambos artículos y de su integración en el texto general de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado 2/1986, se deduce que se pueden integrar bajo un Mando único con una organización directiva común que haga subsistir el tradicional Cuerpo de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policia en una integrada pseudofederal en el que se respete el carácter institucional del Cuerpo de la Guardia Civil que parece que es motivo de fricción o puede serlo entre los miembros y familias tradicionales de este Cuerpo.
